Вместе с тем спорной, на наш взгляд, является точка зрения, что законодательный процесс «следует рассматривать только как процесс реализации уже принятого и вступившего в силу закона, то есть как форму правоприменительной практики, так же как процесс изготовления полуфабриката соотносится с процессом потребления уже готового продукта. Главным критерием, который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса. Предметом законопроектного процесса является не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом».
Представляется также небесспорной отмечающаяся в научной литературе констатация, что наиболее широким понятием, включающим в себя деятельность всех возможных участников как законотворческого, так и законодательного процессов, осуществляемую в особой процессуальной форме, направленную на достижение определенного результата - вступления в силу нового законодательного акта, является понятие «законодательная деятельность».
Исходя из изложенного следует, что в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.
В этой связи, на наш взгляд, необходимо четко определиться с содержанием указанных терминов, при этом различать понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». Законотворческий процесс в нашем представлении охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, в нашем представлении законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Вообще говорить о начальном и о конечном этапе законотворческого процесса можно лишь с очень большой долей условности. Как и всякий творческий процесс, он непрерывен и, по сути, бесконечен; скорее речь можно вести о переходе из одного качественного состояния в другое.
Что касается законодательного процесса, представляется целесообразным определять его как нормативно урегулированную деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, промульгации и вступлению в силу закона.
Законотворческий процесс - разновидность правотворческого процесса, представляющая собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс - особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона.
Отличия понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс», в том числе особенности законотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содержания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, посредством следующих имеющихся признаков.
Во-первых, законотворческий процесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не формализованный, в отличие от законодательного, процесс.
Во-вторых, законотворческий процесс имеет, как правило, строго научную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и закрепления результатов науки, в том числе правовой.
В-третьих, он характеризуется сочетанием конкретного представления о результате законотворческого процесса - законодательном продукте, как правило, с неконкретным (абстрактным) представлением конечной редакции закона, тогда как для законодательного процесса характерно конкретное представление о конечной редакции закона.
В-четвертых, законотворческий процесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом законодательного процесса является внесение законопроекта.
В-пятых, субъект законотворческого процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процесса. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредственный автор идеи (концепта) будущего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и специалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопроекты разрабатываются в недрах отраслевых министерств и других исполнительных органов государственной власти. Круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает "деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса".
При осуществлении исследования технологии законотворческого процесса, определении ее соотношения с технологией законодательного процесса представляется необходимым проанализировать основные стадии и этапы законотворческого процесса.
Вопросу о стадиях законотворческого процесса в правовой науке уделяется гораздо меньшее внимание по сравнению с вопросом о стадиях законодательного процесса. Отчасти это обусловлено существующей позицией о синонимичности понятий "законотворческий процесс" и "законодательный процесс". Между тем исходя из предлагаемого нами подхода к определению и, соответственно, разграничению этих понятий стадии законотворческого процесса представляются заслуживающими своего отдельного внимания и изучения.
Можно, на наш взгляд, выделить следующие стадии законотворческого процесса:
) анализ состояния правового регулирования вопроса на основе правового мониторинга;
) разработка концепции законопроекта;
) непосредственное изготовление текста законопроекта;
) внесение законопроекта в законодательный орган;
) рассмотрение законопроекта в законодательном органе государственной власти и принятие закона;
) промульгация (подписание и обнародование) закона;
) вступление в силу закона;
) мониторинг действия закона, в том числе его реализации и эффективности, - правовой мониторинг.
Что касается стадий законодательного процесса, то они достаточно широко исследованы и разработаны в правовой науке. Выделяются различные стадии законодательного процесса. Вместе с тем их можно свести, на наш взгляд, к следующим основным:
) внесение законопроекта в законодательный орган;
) рассмотрение законопроекта в Парламенте КБР и принятие закона;
) промульгация (подписание и обнародование) закона;
) вступление в силу закона.
Как видно из сравнительного анализа приведенных стадий законотворческого процесса и стадий законодательного процесса, последний является неотъемлемой, формализованной частью законотворческого процесса, который, в свою очередь, является более широким по своему содержанию. Сами же стадии законодательного процесса выступают одновременно и стадиями законотворческого процесса.
Исходя из изложенного, на наш взгляд, можно сделать вывод, что понятие законодательного процесса по своему объему уже понятия законотворческого процесса и должно соотноситься с ним как часть и целое.
1.2 Стадии законодательного процесса
законотворческий процесс законодательный дума
В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов".
Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100401>), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.
Однако роль палат в законотворческом процессе не одинакова. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100461>) говорится, что федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.
В мировой практике известны два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателя выступает законодательный орган.
Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.
Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими.
Можно выделить следующие стадии данного процесса:
внесение законопроекта в Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы;
рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
одобрение закона (федерального закона) или рассмотрение законопроекта (федерального конституционного закона) в Совете Федерации;
подписание и обнародование закона Президентом России.
В справочной литературе встречается еще одна стадия, предшествующая первой, - предзаконодательный процесс, включающий в себя следующие этапы: появление идеи, обоснование предложений о необходимости разработки нового закона и подготовку самого законопроекта. Количество стадий может меняться в зависимости от позиции того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону. С появлением вето Совета Федерации или вето Президента увеличивается и число стадий. Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466> Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеет место так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии может вообще не быть.
Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.
В Российской Федерации Конституция <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Но особенно важным представляется уяснение различий в процедуре принятия разных видов законов.
Федеральные законы принимаются большинством голосов депутатов Государственной Думы. На стадии рассмотрения в Совете Федерации они подлежат одобрению или неодобрению (вето Совета Федерации). Неодобрение верхней палаты (для принятия в прежней редакции) преодолевается двумя третями голосов депутатов Государственной Думы. Далее Президент может подписать либо отклонить данный закон (вето Президента). Отклонение преодолевается (для принятия в прежней редакции) двумя третями голосов в обеих палатах.
Федеральные конституционные законы не могут быть приняты одной палатой. Они принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации. При отсутствии необходимого числа голосов (вето Совета Федерации) закон считается непринятым. Вето Президента на данный вид законов не распространяется.
Законы о поправках к Конституции Российской Федерации. Большинство авторов, ранее писавших на тему законотворчества и законодательной техники, вполне обоснованно (т.к. это определено конституционно) говорили о существовании на федеральном уровне двух видов законов - федеральных и федеральных конституционных. Но после разъяснения ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции, данного Конституционным Судом (Постановление <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=8215;fld=134;dst=100020> от 31 октября 1995 г.), можно вести речь о законе третьего вида - законе Российской Федерации о поправке к Конституции страны.
Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Основной Закон, определяет в ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594>, что поправки к гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> - <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней должен быть подписан Президентом и обнародован.
Вместе с тем следует отметить, что процедура принятия поправок к гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> - <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100588> Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100457> Конституции. Во-вторых, согласно ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594>, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.