Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Юридичні особи як суб'єкти адміністративного права
Загальна характеристика роботи
Актуальність теми. Успішне та системне реформування галузі адміністративного права, що відбувається сьогодні в нашій державі, є неможливим без створення нової адміністративно-правової доктрини, головним завданням якої є забезпечення спрямованості адміністративного права на пріоритет прав фізичних і юридичних осіб, забезпечення дотримання конституційних принципів у всіх без винятку сферах суспільного життя та остаточна відмова від застарілих догм радянського адміністративного права, яке було орієнтоване, перш за все, на задоволення потреб держави.
Такий розвиток та трансформаційні процеси адміністративно-правової науки вимагають якісно нових, зорієнтованих на утвердження принципу верховенства права, підходів до дослідження проблематики інститутів публічного адміністрування, суб'єктного складу адміністративно-правових відносин, проблем державної служби, різних аспектів адміністративного та судового порядку оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації та їх посадових осіб тощо. Такі обставини стали передумовою для перегляду не тільки сутності адміністративного права, а й його предмету та методу. Безумовно, це справило вплив не тільки на систему суб'єктів адміністративного права, яка має тенденції до збільшення кількості її елементів, але й на засади та підходи наукового дослідження цієї проблематики. Тому, беззаперечним є той факт, що суттєвого значення набувають питання аналізу правого статусу суб'єктів адміністративного права, в тому числі й переосмислення їх ролі та значення саме в сучасних реаліях та у найближчому майбутньому.
В різні історичні періоди становлення та розвитку адміністративно-правової доктрини проблематика суб'єктного складу адміністративного права привертала увагу багатьох вчених-юристів. Зокрема, цими питаннями займалися В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, В.М. Бевзенко, М.М. Биргеу, Ю.П. Битяк, М.Ю. Віхляєв, Н.В. Галіцина, В.В. Галунько, В.М. Гаращук, В.М. Горшенев, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, І.С. Гриценко, А.А. Довгополик, Є.В. Додін, О.О. Дьомін, Ю.А. Дорохіна, Д.М. Лук'янець, А.І. Єлістратов, О.Ф. Євтихієв, О.Т. Зима, О.Є. Луньов, С.В. Ківалов, В.Л. Кобалевський, Л.В. Коваль, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.В. Конопльов, С.Ф. Константінов, М.В. Костів, О.В. Кузьменко, Т.О. Мацелик, Р.С. Мельник, В.І. Олефір, А.В. Пасічник, Н.Г. Саліщева, В.Ф. Сіренко, І.Й. Слубський, Ю.М. Старілов, С.С. Студенікін, М.С. Студенікіна, Ю.О. Тихомиров, О.В. Шоріна, В.Є. Чіркін, О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольська та інші.
У поле наукового пошуку згаданих вчених-юристів, як правило, потрапляли певні суб'єкти, їх групи, узагальнена характеристика всієї сукупності суб'єктів адміністративного права тощо. Однак, на жаль, лише в окремих роботах приділялась достатня увага проблематиці, пов'язаній з участю юридичних осіб чи окремих їх різновидів в тих чи інших адміністративно-правових відносинах (зокрема, праці Н.В. Галіциної, Є.Є. Додіної, Ю.А. Дорохіної, Д.М. Лук'янця, О.Т. Зими, Т.О. Коломоєць, М.В. Костіва, А.В. Пасічника, І.Й. Слубського та інших), однак комплексно питання адміністративно-правового статусу юридичних осіб та їх місця в загальній системі суб'єктів адміністративного права, ґрунтовно не вивчались, у зв'язку з чим, варто констатувати відсутність в адміністративно-правовій доктрині загальновизнаних або бодай уніфікованих підходів до розкриття вказаної проблематики.
Враховуючи це, а також практику правозастосування, можна стверджувати, що назріла необхідність у прийнятті комплексного програмного акту, що не тільки визначив би наукові та теоретичні засади інституту юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права, але й на підставі розроблених та уніфікованих наукових положень, передбачив би загальні вектори реформування та розвитку адміністративного законодавства про юридичну особу. У цьому контексті варто зазначити, що за даними Державної служби статистики України кількість зареєстрованих юридичних осіб станом на 01 січня 2013 р. становила 1 287 570 осіб, а станом на 01 березня 2013 р. їх кількість зросла до 1 291 646. Разом з тим, аналіз сфери публічного адміністрування, узагальнення правозастосовчої практики та тенденцій у законотворчій діяльності, а також вищевказаної мільйонної кількості зареєстрованих юридичних осіб свідчить про те, що ці суб'єкти у вигляді різноманітних органів публічної адміністрації, державних підприємств і установ, приватних суб'єктів господарювання та підприємництва, організацій та громадських об'єднань є найактивнішими учасниками всього комплексу адміністративних правовідносин.
Таким чином, враховуючи викладене, дослідження юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права та визначення на підставі наукового базису концептуальних векторів розвитку вітчизняного законодавства у цій сфері набуває надзвичайної актуальності.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2011-2014 рр., комплексного наукового проекту «Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0111U008532). Крім того, тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до адміністративного законодавства та має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. №810, відповідає Пріоритетним напрямам розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 рр., затвердженим постановою Загальних зборів НАПрН України від 24 вересня 2010 р.
Мета та задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у розробці концептуальних засад реформування адміністративно-правового статусу та системи юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права та обґрунтуванні на цій основі необхідності удосконалення нормативно-правового забезпечення у цій сфері.
Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні задачі:
- окреслити предмет адміністративного права, як сфери об'єктивізації участі юридичних осіб, його складових та їх трансформацію в історичній ретроспективі;
- встановити та охарактеризувати основні етапи формування сучасної наукової думки про юридичну особу як суб'єкта адміністративного права крізь призму становлення адміністративно-правової науки;
- визначити поняття та ознаки юридичної особи як суб'єкта адміністративного права;
- поглибити сучасні наукові дослідження проблематики адміністративно-правового статусу юридичних осіб та адміністративної правосуб'єктності як його основи;
- здійснити класифікацію юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права та визначити систему юридичних осіб - суб'єктів адміністративного права;
- охарактеризувати особливості реалізації адміністративно-правового статусу в сфері публічного адміністрування детермінуючих юридичних осіб;
- окреслити характерні риси реалізації адміністративно-правового статусу детермінуючих юридичних осіб під час застосування заходів адміністративного примусу та притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності;
- визначити, крізь призму взаємодії з детермінуючими юридичними особам, специфіку реалізації адміністративно-правового статусу в сфері публічного адміністрування детермінованих юридичних осіб;
- окреслити особливості адміністративної відповідальності детермінуючих юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права;
- виробити конкретні пропозиції теоретичного та практичного характеру, спрямовані на удосконалення нормативного закріплення інституту юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані із нормативним закріпленням адміністративно-правового статусу юридичних осіб та їх участю в адміністративних правовідносинах.
Предмет дослідження становлять юридичні особи як суб'єкти адміністративного права.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертації стали загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлене системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1, 2, 4), зокрема з'ясовано сутність термінів «предмет адміністративного права» (підрозділ 1.1), «юридична особа як суб'єкт права» та «юридична особа як суб'єкт адміністративного права» (підрозділ 2.1), «адміністративно-правовий статус юридичних осіб» та «адміністративна правосуб'єктність юридичних осіб» (підрозділ 2.2), «система юридичних осіб», «детермінуючі юридичні особи» та «детерміновані юридичні особи» (підрозділ 2.3), «державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» (підрозділ 4.1), «ліцензійно-дозвільні процедури», «контрольно-наглядові процедури», «адміністративний договір» (підрозділ 4.1). За допомогою історично-правового методу встановлено історіографію вчення про юридичну особу як суб'єкта адміністративного права, виявлено зв'язок минулого і сьогодення (підрозділ 1.2). Методи моделювання, аналізу та синтезу були використані для розробки пропозицій щодо удосконалення законодавства (підрозділи 2.1-2.3, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2). Метод групування та системно-структурний підхід допомогли з'ясувати внутрішню структуру системи юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права, класифікацію різновидів юридичних осіб (підрозділ 2.3). Потенціал соціологічного методу щодо з'ясування думки фахівців-практиків стосовно проблеми, яка досліджується (підрозділи 3.1, 3.2, 4.1, 4.2). Специфіка досліджуваного об'єкту, його комплексний характер передбачає застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії й практики, поєднання критичного і раціонального, порівняльно-ретроспективного, єдності логічного та системного підходів.
Нормативною базою дисертації є Конституція України, законодавчі акти України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.
Емпіричну основу дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Державною службою статистики України, Генеральною прокуратурою України та іншими органами публічної адміністрації.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням, у якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, врахуванням здобутків вітчизняної та російської адміністративно-правової науки розкрито сутність, основні риси, адміністративно-правовий статус, систему юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права. В результаті проведеного дослідження визначено загальні тенденції розвитку вказаного інституту адміністративного права та сформульовано концептуально нові напрями удосконалення законодавства у цій сфері, що запропоновані здобувачем особисто. Основні з них такі:
- отримали подальший розвиток теоретичні положення щодо визначення предмету адміністративного права, під яким запропоновано розуміти сукупність врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, що виникають під час діяльності публічної адміністрації, в тому числі, під час процедур надання її органами адміністративних послуг та укладання адміністративних договорів, оскарження рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації та її посадових осіб в адміністративному порядку, відносини, що виникають у сфері публічної служби, під час застосування заходів адміністративного запобігання, заходів адміністративного припинення, а також притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за порушення правил та вимог, встановлених органами публічної адміністрації і дотримання яких контролюється цими органами;
- вперше визначено історіографію дослідження юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права крізь призму становлення адміністративно-правової науки. Зокрема, встановлено, що процес доктринального дослідження суб'єктів адміністративного права, в тому числі і юридичних осіб, можна поділити на декілька самостійних етапів, загальний аналіз яких дозволяє виявити чітку тенденцію розвитку наукових вчень з порушеної проблематики, яку умовно можна порівняти з коливальним процесом, який відображає початкову поширеність використання терміну «юридична особа» із поступовою відмовою від нього та подальшим еволюційним поверненням цієї дефініції до термінологічного ряду адміністративно-правової науки та класифікації суб'єктів адміністративного права;
- вперше сформульовано визначення юридичної особи як суб'єкта адміністративного права із визначенням її ознак. До характеристик юридичної особи як суб'єкта адміністративного права віднесено: встановлений законодавством порядок створення та державної реєстрації юридичних осіб; адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність як властивості адміністративної правосуб'єктності юридичної особи; участь юридичних осіб в адміністративних правовідносинах, як правило, опосередковується реалізацією публічного інтересу, зокрема його захистом, забезпеченням тощо; здатність юридичної особи бути позивачем та відповідачем в адміністративному суді (адміністративна процесуальна правосуб'єктність); організаційна єдність юридичної особи; організаційно-правова форма;
- отримали подальший розвиток наукові положення щодо визначення адміністративно-правового статусу юридичних осіб та його складових елементів, у зв'язку з чим доведено, що структуру адміністративно-правового статусу юридичних осіб становлять такі елементи: адміністративна правосуб'єктність (адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність, складовою якої є адміністративна деліктоздатність); суб'єктивні права та обов'язки юридичної особи, закріплені нормами адміністративного права (компетенція, повноваження);
- вперше базовим критерієм класифікації юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права визначено обсяг їх адміністративно-правового статусу, що зумовлює їх роль та місце в адміністративно-правових відносинах, а саме здатність юридичної особи детермінувати адміністративно-правовий статус інших юридичних осіб за допомогою форм та методів публічного адміністрування. На підставі цього обґрунтовано думку про те, що юридичних осіб, які мають здатність впливати на адміністративно-правовий статус та визначати межі адміністративної правосуб'єктності інших, слід називати юридичними особами, які детермінують адміністративно-правовий статус інших, а тих, що піддаються такому впливу - юридичними особами, чий статус детермінується, або детермінуючими та детермінованими юридичними особами відповідно; визначено систему юридичних осіб - суб'єктів адміністративного права як побудовану на стійких взаємозв'язках внутрішнього і зовнішнього характеру, що встановлюються в сфері публічного адміністрування, розгалужену сукупність детермінуючих та детермінованих юридичних осіб, які, незалежно від форми власності та організаційно-правової форми, взаємодіють між собою з метою забезпечення та захисту публічного інтересу;