Ко времени проведения Всемирного саммита 2005 г. прогресса в достижении ЦРТ 8, особенно по системным вопросам, практически не было. Сглаженные формулировки Итогового документа [Генеральная Ассамблея, 2005а] в части обязательств по глобальному партнерству в целях развития, существенному росту официальной помощи в целях развития, увеличению прямых иностранных инвестиций в развивающиеся страны; своевременному, эффективному, всеобъемлющему и прочному решению долговых проблем развивающихся стран путем облегчения бремени задолженности; универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системе; реформе международной финансовой архитектуры в целях увеличения долей голосов и расширения участия развивающихся стран и стран с переходной экономикой в бреттон-вудских институтах; а также целям устойчивого развития скрывали серьезные разногласия между государствами-членами.
О глубоком разочаровании открыто заявил представитель Кубы, которому было нечего терять, выступая против «спонсоров» документа [Генеральная Ассамблея, 2005Ь] США поддержали Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. См. заявление г-на Дж. Бол-тона, представителя от США в прениях., учитывая, что США настаивали на своем суверенном праве использовать односторонние экономические санкции в качестве действенного дипломатического инструмента достижения законных целей внешней политики [Генеральная Ассамблея, 2005с] и голосовали против резолюций ООН об односторонних экономических мерах как средстве политического и экономического принуждения [Генеральная Ассамблея, 2006] на каждой сессии.
Критика документа касалась отсутствия конкретных шагов для достижения ЦРТ, представления в последний момент 750 поправок, которые угрожали срывом саммита, огромного давления со стороны США и их союзников, направленного на включение в документ таких концепций, как ответственность за защиту и безопасность человека, представления списания долгов как увеличения официальной помощи в целях развития, отсутствия конкретных обязательств по установлению нового международного порядка, который был бы более справедливым и равным [Генеральная Ассамблея, 2005Ъ]. Официально завершая прения, сопредседатель был вынужден дипломатично признать, что «политическое послание, ставшее итогом наших прений, является предельно ясным: мы должны удвоить наши усилия» [Генеральная Ассамблея, 2005Ъ].
Финансовый кризис 2008 г. и последовавший за ним глобальный экономический спад серьезно повлияли на прогресс в достижении ЦРТ и ясно продемонстрировали, насколько далек мир от достижения цели справедливого и инклюзивного международного экономического порядка [Генеральная Ассамблея, 2009с], к которой ООН стремилась на протяжении десятилетий. ГА взяла на себя обязательство консолидировать глобальное партнерство, работать над скоординированными и всеобъемлющими глобальными мерами реагирования на кризис, ограничив его непосредственное негативное воздействие и устранив его причины. Однако решение не оказало каталитического воздействия ни на процесс консолидации глобального партнерства, ни на процесс перехода к более инклюзивной, справедливой, сбалансированной и ориентированной на развитие экономической системе.
В итоговом документе Конференции ООН по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития был предложен всеобъемлющий комплекс действий, многие из которых сопрягались с решениями, принятыми на саммитах «Группы двадцати» в Вашингтоне и Лондоне. Неслучайно итоговый документ конференции ООН прямо поддержал обязательства, принятые лидерами «двадцатки» на лондонском саммите [Генеральная Ассамблея, 2009Ъ]. К ним относятся фискальное стимулирование при наличии соответствующих национальных условий, противодействие протекционизму, улучшение регулирования и реформа международного финансового и экономического управления. ГА просила Экономический и Социальный Совет «изучить возможность создания специальной группы экспертов по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития и подготовить соответствующие рекомендации» [Там же].
При этом итоговый документ не отразил гораздо более амбициозных рекомендаций Комиссии экспертов по реформе международной валютно-финансовой системы, созванной генеральным секретарем ООН под руководством председателя Дж. Стиглица. В частности, Комиссия рекомендовала «создать Глобальный экономический координационный совет на уровне, эквивалентном ГА ООН и Совету Безопасности, с мандатом по оценке событий и обеспечению лидерства в решении экономических вопросов, требующих глобальных действий, с учетом социальных и экологических факторов» [иК 2009]. Комиссия предложила, чтобы «Совет имел мандат в отношении системы ООН в экономической, социальной и экологической сфере, включая бреттон-вудские институты, а также охватывал ВТО путем ее официального включения в систему ООН. Мандат должен распространяться не только на ООН и ее фонды и программы, что характерно для ЭКОСОС (который, таким образом, будет продолжать выполнять свои традиционные функции). Представительство может основываться на системе формирования членами региональных групп, призванной обеспечить представительство всех континентов и всех основных экономик мира. В то же время решение о размере Совета должно исходить из того, чтобы он оставался достаточно небольшим для эффективного обсуждения и принятия решений. Кроме того, активное участие и консультации с другими важными институтами, такими как Всемирный банк, МВФ, МОТ, ВТО и, конечно, Секретариат ООН, будут иметь решающее значение» [UN, 2009].
Мнение Комиссии относительно реформы экономического управления встретило сильное противодействие западных стран. США решительно возражали против использования ООН для координации или руководства решением международных экономических вопросов: «Мы твердо убеждены в том, что у ООН нет опыта или мандата для того, чтобы служить форумом для конструктивного диалога или задавать направление действий по таким вопросам, как резервные системы, международные финансовые институты и международная финансовая архитектура» [Buxton, 2011].
«Западные государства во главе с США и Великобританией хотели, чтобы “Группа двадцати” и МВФ, на которые они имеют гораздо большее влияние, взяли на себя ответственность за выработку глобального ответа на кризис. Представитель США при ООН С. Райс и ее сотрудники дали понять, что правительство США считает необходимым, чтобы “Группа двадцати”, а не Генеральная Ассамблея, стала центральным форумом для обсуждения. Великобритания хотела усилить глобальную лидерскую роль своего премьер-министра Г. Брауна и сделала все возможное, чтобы ограничить работу Комиссии. Ее представитель при ООН Дж. Соуэрс негативно относился к проекту и организовал телефонные звонки британской дипломатической службы почти всем членам Комиссии, в которых заявлялось, что они должны уйти, чтобы избежать личного и профессионального позора. Координируемая США и Великобританией оппозиция работала над тем, чтобы обеспечить пренебрежительное освещение Комиссии в прессе, и ограничила действия ООН по выполнению решений конференции. МВФ вновь, а “Группа двадцати” впервые взяли на себя роль ключевых легитимных форумов для переговоров по глобальному экономическому управлению» [Wade, 2012]. Ведущие западные государства не смогли конструктивно взаимодействовать с ООН, чтобы выработать действительно коллективный ответ на беспрецедентный экономический и финансовый кризис. Хотя многие из рекомендаций Комиссии были учтены в решениях «двадцатки», реформа глобального экономического управления не осуществлена, а основные причины кризиса не устранены. Усилия ООН по координации согласованного реагирования на кризисы и переходу к более инклюзивному, справедливому, сбалансированному, ориентированному на развитие и устойчивому экономическому развитию [Генеральная Ассамблея, 2010] получили твердый отпор.
Таким образом, прогресс в отношении задач партнерства в целях развития был крайне ограниченным. Предполагавшаяся ЦРТ 8 задача создания справедливой и инклюзивной международной экономической системы не была реализована. Позитивные сдвиги отмечены по некоторым частным задачам ЦРТ 8. ОПР увеличилась на 66% в период с 2000 по 2014 г. [ООН, 2015a], при этом данные ОЭСР показывают, что этот рост был очень скромным после 2009 г., в том числе произошло серьезное сокращение частных потоков.
Импорт из развивающихся стран увеличился, при этом в 2014 г. 84% импорта из НРС и 79% импорта из развивающихся стран не облагались пошлинами. Соотношение сумм на обслуживание внешнего долга и доходов от экспорта снизилось с 12% в 2000 г. до 3% в 2013 г. Несмотря на то что уровень охвата Интернетом вырос с 6% населения мира в 2000 г. до 43% в 2015 г., а количество абонентов мобильной связи увеличилось в 10 раз, с 738 млн в 2000 г. до более чем 7 млрд в 2015 г., цифровой разрыв остается значительным. Только треть населения развивающихся стран имеет доступ к Интернету по сравнению с 82% в развитых странах. При том что в 2015 г. глобальный уровень охвата населения мобильной связью достиг 97%, в НРС он составляет лишь 64% [ООН, 2015а]. Достигнут очень незначительный прогресс по задаче формирования открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы.
Рис. 1. ОПР и частные потоки средств на цели развития, млрд долл. США
Источник: КСР ОЭСР.
В Аддис-Абебской программе действий содержится призыв к укреплению и обновлению глобального партнерства как инструмента наращивания международного сотрудничества в целях реализации повестки дня в области развития на период после 2015 г. [Генеральная Ассамблея, 2015а]. Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. унаследовала цель активизации Глобального партнерства в интересах устойчивого развития. ЦУР 17 включает в себя формирование универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системы, при этом задача реформирования экономической и финансовой системы в явном виде отсутствует в списке 19 задач семнадцатой цели [Генеральная Ассамблея, 2015b].
Заключение
В рамках ЦРТ была выдвинута амбициозная повестка по сокращению бедности и улучшению жизни. Иногда ЦРТ критикуют как бюрократический продукт, который мало повлиял на реальность, поскольку прогресс в достижении целей развития является результатом лишь экономического роста, а не направленных политических усилий. Однако количественные оценки, в которых рассчитывались темпы прогресса на основе данных периода до принятия ЦРТ для установления траекторий «инерционного сценария», которые затем сравнивались с темпами прогресса после принятия ЦРТ, показали ускорение во втором случае [McArthur, Rasmussen, 2017]. ЦРТ и усилия ООН по выполнению обязательства по сокращению масштабов нищеты оказали влияние на мировое развитие. Хотя прогресс был неравномерным, расчеты показали, что «во всех регионах, за исключением Восточной Азии и Тихоокеанского региона, после принятия ЦРТ ускорились темпы снижения доли населения, живущего за чертой бедности. Если исключить Китай и Индию из этих расчетов, в остальном развивающемся мире уровень крайней бедности сократился с примерно 32% в 1991 г. до 15% в 2013 г. <...> Что касается глобальных результатов в области здравоохранения, эпоха ЦРТ, возможно, была самым успешным периодом в истории... Рост процента окончивших начальную школу и показателей гендерного равенства в начальном образовании ускорился в большинстве соответствующих стран <...> Наиболее явные недостатки эпохи ЦРТ относятся к области экологической устойчивости» [McArthur, Rasmussen, 2017]. Главным разочарованием стал слабый прогресс в достижении ЦРТ 8, особенно явно заметный в части решения системных проблем глобального экономического управления.
Как и в прошлые десятилетия, в эпоху ЦРТ ООН не удалось в значительной степени изменить существующую структуру влияния в мире. «Они могли обсуждать торговую реформу и облегчение бремени задолженности с точки зрения изменений и улучшений, но не с точки зрения каких-либо фундаментальных изменений во всеобъемлющей системе. Такие вопросы были предназначены для других форумов -- ВТО, “Группы семи/восьми” и ОЭСР, в которых США и другие влиятельные игроки, ЕС, Китай и Индия, играют мускулами. Все они могут по-разному относиться к ЦРТ с 1-й по 6-ю, но внимательно следят за такими вопросами, как торговля, глобальное изменение климата и перестройка международной финансовой архитектуры» [Hulme, 2009].
ЦРТ сыграли эпистемологическую роль, предоставив широкому кругу заинтересованных сторон когнитивный ориентир для организации сотрудничества, действий и использования данных в отношении общепринятых целей и задач. Они также играли мотивирующую роль, фокусируя и стимулируя сотрудничество. Какими бы несовершенными ни были эти 8 целей и 21 задача, они поставили перед всеми партнерами ориентиры, по достижению которых их можно было оценивать [Abdel-Malek, 2015]. Цели стали фокусом координации между акторами, таким образом, играя координирующую роль. И даже если прогресс в формировании глобального партнерства оказался скромным, «принятие ЦРТ, новой модели, в которой правительства, компании, инвесторы и все группы гражданского общества формируют “многосторонние” партнерства для решения глобальных проблем, имело важное значение, и дискурсивное, и материальное. <...> ООН вложила значительные ресурсы в эти партнерства для привлечения корпораций и благотворительных фондов» [Kvangraven, Reddy, 2015].
Несмотря на противоречивые интересы, разногласия между ключевыми участниками, сбои, вызванные глобальным экономическим кризисом и последующим спадом, системные дисбалансы и сохраняющиеся уязвимости, ООН пыталась направлять сотрудничество к достижению ЦРТ.
Хотя ЦУР не смогли обеспечить прогресс в реализации задачи по созданию открытой, предсказуемой, основанной на правилах и недискриминационной торговой и экономической системы, они заложили фундамент и дали важные уроки относительно сотрудничества для достижения их преемника -- ЦУР. Эти уроки должны быть усвоены. Успех ЦУР зависит от создания архитектуры глобального управления для XXI в., которую обещали «Группа двадцати» и ООН в разгар финансово-экономического кризиса.
Одна из ключевых задач ЦУР 17 -- продвижение универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной, равноправной торговой системы в рамках ВТО, включая завершение Дохийского раунда переговоров, который в настоящее время зашел в тупик и который означает существенно больше, чем предложенные для его измерения методы вычисления средневзвешенного мирового тарифа. Другой необходимый фактор успеха вовсе отсутствует в списке задач ЦУР 17. Это реформа международной валютной и финансовой системы, которая будет отражать роль стран с растущими рынками и развивающихся стран в мировой экономике, позволит устранить уязвимости, связанные с доминированием доллара в международной торговой и финансовой системе Торговля в долларах и рост объема операций в долларах в глобальном финансовом секторе усиливают влияние изменений в экономике США на другие страны и снижают возможности их моне-тарной политики. Рост заемных средств в долларах повышает уязвимость к обменному курсу доллара и вынуждает центральные банки увеличивать дорогостоящие долларовые резервы. Переход к новой резервной валюте, или корзине валют, включая евро и ренминби, снизит влияние США на глобаль-ный финансовый цикл. Влияние доллара на глобальные финансовые условия также может снизить новая цифровая Синтетическая резервная валюта (Synthetic Hegemonic Currency (SHC)). В конечном счете многосторонняя глобальная экономика для реализации своего потенциала требует новой мно-госторонней валютной системы. См.: https://www.bankofengland.co.Uk/-/media/boe/files/speech/2019/ the-growing-challenges-for-monetary-policy-speech-by-mark-carney.pdf?la=en&hash=01A18270247C4569 01D4043F59D4B79F09B6BFBC, обеспечит фундамент для инклюзивного и устойчивого роста. Неспособность реализовать эти задачи стала главным вызовом ЦРТ и остается ключевым вызовом ЦУР. В конечном счете для реализации ЦУР необходимо настоящее глобальное партнерство, способное выстроить новый экономический порядок.