Центр исследований международных институтов (ЦИМИ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС)
Вызовы достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ)
М.В. Ларионова
История Целей развития тысячелетия (ЦРТ), которые в результате глобального экономического и финансового кризиса 2008 г. столкнулись с серьезными препятствиями в середине срока их реализации, предлагает полезные уроки для партнерства в интересах устойчивого развития. ЦРТ посвящено много исследований. В большинстве работ рассматриваются реализация и результаты ЦРТ. Ряд авторов анализирует причины проблем в достижении поставленных целей и внутренние ограничения ЦУР, включая ограничения в процессе выработки, формулировках, согласования содержания и реализации ЦРТ.
В статье рассматривается процесс формирования ЦРТ, сотрудничество в рамках ЦРТ, приоритеты различных групп интересов и проблемы, связанные с прогрессом реализации ЦРТ в контексте развития и глобального управления. Анализ сфокусирован на ЦРТ 8 «Формирование глобального партнерства в целях развития», включенной в Цели в результате лидерства генерального секретаря ООН К. Аннана и позволившей получить поддержку развивающихся стран, рассматривавших Цели как одностороннюю сделку в интересах богатых стран. Включение задачи реформы международной экономической системы помогло умиротворить критику Международных целей развития, предложенных ОЭСР и положенных в основу ЦРТ.
На наш взгляд, несмотря на усилия Генеральной Ассамблеи по созданию партнерства, внешние барьеры, такие как отсутствие политической воли и финансовый кризис, не позволили реализовать ключевую задачу ЦРТ 8 по созданию открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы. Слабый прогресс в достижении ЦРТ 8, особенно явно заметный в части решения системных проблем глобального экономического управления, стал ключевым вызовом и главным разочарованием в осуществлении ЦРТ. Системные проблемы остались в наследство их преемнику -- ЦУР, для реализации которых необходимо настоящее глобальное партнерство, способное выстроить новый экономический порядок.
Статья опирается на контент-анализ резолюций и официальных отчетов Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН) за период с 55-й до 70-й сессии, документов трех конференций по финансированию развития, антикризисного саммита, докладов о результатах достижения ЦРТ, публичных заявлений и аналитических материалов по ЦРТ.
Ключевые слова: Цели развития тысячелетия (ЦРТ); глобальное партнерство в целях развития; реформа международной экономической системы; ООН; мировой финансово-экономический кризис; Цели устойчивого развития
Abstract
The history of the millennium development goals (MDGs), the achievement of which experienced a major setback with the outbreak of the 2008global economic and financial crisis, may provide some useful insights on the global partnership for the sustainable development goals (SDGs). There is a vast literature devoted to the MDGs. Most of the analysis is focused on the implementation and progress made toward achieving the MDGs. Fewer authors explore reasons for shortfalls or describe intrinsic limitations to the MDG framework, including limitations in the development, formulation and content of the MDGs themselves.
This article reviews cooperation on the MDGs, exploring the priorities of different stakeholders and the challenges to progress in the broader context of development and global governance. The review focuses on MDG 8, developing a global partnership for development. Added to the MDGs due to Kofi Annan's leadership, MDG 8 helped to attract support from developing countries which viewed the MDGs as reflecting a one-sided deal favouring the interests of rich countries. Inclusion of the goal to reform the international economic system appeased some critics of the international development goals that were put forward by the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) and taken as the basis for the MDGs. This article argues that despite the endeavour by the United Nations (UN) General Assembly to steer the development of global partnerships, extrinsic barriers such as lack ofpolitical will on the part of the key stakeholders, the financial crisis, and vested interests prevented delivery on MDG 8's key target of developing an open, predictable, rule-based, non-discriminatory trading and economic system. Achievement of this goal is necessary in order to create the equitable and inclusive international order demanded by developing countries for decades. Most markedly, a lack of progress on MDG 8's goal of addressing systemic issues of global economic governance became the greatest challenge to achieving the MDGs, and the greatest disappointment. Systemic problems were inherited by the SDGs, the achievement ofwhich requires a truly global partnership able to build a new economic order as a foundation for inclusive and sustainable development.
This review draws on content analysis of General Assembly resolutions and the official records of its 55th to 70th sessions, documents from the three conferences on financing for development, the crisis summit, reports on MDG results, and public statements and analytical narratives about the MDGs.
Key words: millennium development goals (MDGs); a global partnership for development; reform of the international economic system; the UN; global financial and economic crisis; sustainable development goals (SDGs)
Введение
В 2019 г., через пять лет после принятия Целей устойчивого развития (ЦУР), доклад МВФ «Перспективы развития мировой экономики» прогнозирует снижение темпов роста для стран, на которые приходится 70% мировой экономики. Геополитическая напряженность, разногласия в сфере торговли, искажающие конкуренцию барьеры и кризис многосторонности тормозят экономический рост, создают риск затяжного замедления его темпов в глобальном масштабе [IMF, 2019], препятствуя прогрессу в достижении большинства ЦУР. Это не новая ситуация. История ЦРТ, которые в результате глобального экономического и финансового кризиса 2008 г. столкнулись с серьезными препятствиями в середине срока их реализации, предлагает полезный урок для партнерства в интересах устойчивого развития. ЦРТ посвящено много исследований. В большинстве работ рассматриваются реализация и результаты ЦРТ. Ряд авторов анализирует причины проблем в достижении поставленных целей и внутренние ограничения ЦУР, включая ограничения в процессе выработки, формулировках, согласования содержания и реализации ЦРТ Limitations of the Millennium Development Goals: A Literature Review (https://www.ncbi.nlm.nih. gov/pmc/articles/PMC3877943/)..
В статье рассматривается сотрудничество в рамках ЦРТ, приоритеты различных групп интересов и проблемы, связанные с прогрессом реализации ЦРТ в более широком контексте развития и глобального управления. Анализ сфокусирован на ЦРТ 8 «Формирование глобального партнерства в целях развития». На наш взгляд, несмотря на усилия Генеральной Ассамблеи (ГА) по созданию партнерства, внешние барьеры, такие как отсутствие политической воли и финансовый кризис, не позволили реализовать ключевую задачу ЦРТ 8 по созданию открытой, предсказуемой, основанной на правилах, недискриминационной торговой и экономической системы. Не удалось продвинуться к цели создания равноправного и инклюзивного международного порядка, которого десятилетиями добивались развивающиеся страны Инициатива «Группы 77» по глобальным переговорам о международном экономическом со-трудничестве для развития была одобрена на 34-й сессии ГА ООН в 1979 г. (Global Negotiations Relating to International Economic Cooperation for Development. General Assembly Resolution A/RES/ 34/138 (https://undocs.org/en/A/ RES/34/138). Инициатива была направлена на создание ново-го экономического порядка, но встретила сопротивление со стороны западных государств и стала одним из знаковых провалов третьей и четвертой декад развития. Подробнее см.: https://iorj.hse.ru/ data/2019/02/07/1204070250/M.%20Larionova,%20E.%20Safonkina.pdf. Статья опирается на контент-анализ резолюций и официальных отчетов ГА за период с 55-й до 70-й сессии, документов трех конференций по финансированию развития, антикризисного самми- та Конференция по вопросу о мировом финансово-экономическом кризисе и его последствиях для развития., докладов о результатах достижения ЦРТ, публичных заявлений и аналитических материалов по ЦРТ.
Формирование ЦРТ
Обнародованию Декларации тысячелетия на 55-й сессии ГА предшествовал сложный процесс подготовки, в котором участвовали многочисленные группы интересов, продвигающие конкурирующие, а иногда и противоречащие друг другу приоритеты. Активные переговоры по ЦРТ продолжались после Саммита тысячелетия. КСР ОЭСР, Всемирный банк и МВФ хотели видеть в качестве ЦРТ Цели международного развития [Hulme, 2009], предложенные ОЭСР в докладе “Shaping the 21st Century” [OECD, 1996]. ООН была готова к компромиссу, если бы международные финансовые институты (МФИ) взяли на себя ответственность за поддержку стратегий развивающихся стран по сокращению бедности при четком разделении труда между учреждениями ООН и МФИ. Цели международного развития стали основой для ЦРТ, которые были согласованы в результате напряженных консультаций и представлены в первом докладе генерального секретаря о Декларации тысячелетия. «Предлагаемая формулировка восьми целей, 18 задач и более 40 показателей» включила значимое дополнение -- Цель 8 («Формирование глобального партнерства в целях развития») [Генеральная Ассамблея, 2001а]. «Включение Цели 8 было результатом лидерства Кофи Аннана, это было необходимо для получения поддержки со стороны развивающихся стран. Цели, сформулированные на основе проекта КСР, развивающиеся страны рассматривали с подозрением и оценивали как одностороннюю сделку в интересах богатых стран. Включение Цели реформы международной экономической системы могло рассматриваться как способ умиротворить критику Международных целей развития. Однако формулировки и задачи, которые были использованы в процессе кристаллизации устремления, были очень далеки от реального компромисса с критиками глобализации», -- отмечал А. Калиари в 2013 г. См.: http s: //www. dawnnet. org/sites/default/files/articles/caliari_obj etivo_8_a_global_p artnership for_development.pdf (р. 6, 7). В действительности истоки Цели 8 прослеживаются в докладе «Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI в.», подготовленном генеральным секретарем к саммиту тысячелетия. Включение Цели 8 способствовало получению поддержки ЦРТ. Хотя замкнутый характер генезиса ЦРТ сильно критиковался, многие приветствовали ЦРТ за их простоту, лаконичность и ориентированные на результаты задачи, коммуникабельность, прагматизм и каталитический эффект [Landford, 2016].
ЦРТ были одобрены на первой Международной конференции по финансированию развития в марте 2002 г. Монтеррейский консенсус определил приоритеты (основные действия), направленные на решение проблем финансирования развития и достижение цели искоренения бедности, устойчивого экономического роста и содействия устойчивому развитию [ООН, 2002]. ЦРТ стали отправной точкой для сотрудничества членов ООН в целях развития, хотя крупнейшая держава мира, США, подтвердила приверженность ЦРТ только в 2005 г. Президент Дж. Буш и его администрация заявили, что «все их решения основаны исключительно на национальных интересах США, что ярко проявилось в отказе сотрудничать в рамках международных процессов по борьбе с изменением климата... Они очень подозрительно относились к ООН, рассматривая ее как организацию, которая, вероятно, была антиамериканской» [Hulme, 2009]. Такую же философию исповедует администрация действующего президента США Д. Трампа.
ЦРТ и Монтеррейский консенсус положили начало новому этапу нарратива ООН, сотрудничества в целях развития и дальнейшего взаимодействия Организации с бреттон-вудскими институтами, Всемирной торговой организацией, национальными парламентами, гражданским обществом и частным сектором в целях достижения всеобъемлющего и устойчивого экономического развития. ЦРТ помогли укрепить сотрудничество по искоренению крайней нищеты и голода (Цель 1), обеспечению всеобщего начального образования (Цель 2), ликвидации гендерного неравенства в образовании (Цель 3), снижению детской смертности (Цель 4), улучшению материнского здоровья (Цель 5) и борьбе с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями (Цель 6), обеспечению экологической устойчивости (Цель 7) и формированию глобального партнерства в целях развития (Цель 8). Хотя прогресс был неравномерным, он был несомненным, что подтверждено достоверными данными [ООН, 2015а]. Во многом позитивные результаты являются заслугой ГА, которая в течение пятнадцати лет, хотя и с различной степенью успеха, поддерживала импульс для сотрудничества и стимулировала согласованные усилия на всех уровнях: глобальном, региональном, национальном и местном.
На пути к реализации ЦРТ
Искоренение бедности
ЦРТ способствовали сотрудничеству в деле искоренения бедности, прогресс в реализации Десятилетий ООН по борьбе за ликвидацию нищеты рассматривался на каждой сессии. Призывая «все страны разработать и осуществить ориентированные на конкретные результаты национальные стратегии и программы, содержащие целевые показатели сокращения масштабов нищеты с конкретными сроками выполнения, включая цель сокращения вдвое к 2015 г. доли населения земного шара, живущего в условиях крайней нищеты» [Генеральная Ассамблея, 2002а], резолюции по искоренению бедности охватывали всеобъемлющий набор задач международного сотрудничества.
Подчеркивая важность достижения целевого показателя выделения 0,7% объема валового национального продукта развитых стран как официальной помощи в целях развития и в среднем 20% официальной помощи в целях развития, и 20% национального бюджета развивающихся стран на базовые социальные программы, ГА стремилась стимулировать глобальные ответные меры, содействовать обеспечению глобального экономического управления, обеспечивающего развитие, и способствовать искоренению нищеты с помощью конкретных инициатив, таких как создание Всемирного фонда солидарности в целях борьбы за ликвидацию нищеты и поощрения социального развития и развития человеческого потенциала [Генеральная Ассамблея, 2004а]. Фонд, предложенный в рамках Всемирного саммита по устойчивому развитию, был учрежден решением ГА на 58-й сессии. Однако доноры не хотели создавать новые механизмы финансирования. К концу первого Десятилетия ООН по борьбе за ликвидацию нищеты Фонд еще не начал действовать. Его упоминания постепенно утратили свое значение в резолюциях и впоследствии уступили место более общему призыву «способствовать укреплению финансирования прилагаемых Организацией Объединенных Наций усилий в целях ликвидации нищеты посредством внесения добровольных взносов в существующие общесистемные фонды для деятельности, связанной с сокращением масштабов нищеты» [Генеральная Ассамблея, 2013].
Реализация Цели 1 стала одной из наиболее успешных в ЦРТ. По оценкам, к 2015 г. число людей, живущих в условиях крайней нищеты и голода, сократилось более чем на 50%. Доля занятого населения в глобальном масштабе снизилась только на 2 процентных пункта: с 62% в 1990 г. до 60% в 2015 г. [ООН, 2015а]. Многие эксперты считают, что «практически невозможно оценить воздействие ЦРТ на сокращение бедности» и что «статистические данные были использованы для фабрикации доказательств успеха» [Kvangraven, Reddy, 2015], а признания вклада ГА в достижение цели еще более редки. Тем не менее ГА следует отдать должное за то, что она поставила проблему бедности в центр сотрудничества в целях развития и стремилась мобилизовать, координировать и обеспечивать подотчетность многочисленных заинтересованных сторон процесса, включая учреждения ООН, многосторонние банки развития, доноров, национальные правительства развивающихся стран, бизнес и гражданское общество.
Всеобщее начальное образование и устранение гендерного неравенства
Десятилетие грамотности Организации Объединенных Наций: образование для всех [Генеральная Ассамблея, 2002b] (1 января 2003 г. -- 1 января 2013 г.) способствовало реализации международной инициативы «Образование для всех» и двух из шести коллективных обязательств Дакарских рамок действий [ООН, 2000], принятых на Всемирном форуме по образованию в 2000 г. В 2002 г. ГА утвердила международный план действий в рамках Десятилетия грамотности ООН, подготовленный Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, и проводила обзор его прогресса каждые два года, делегировав ЮНЕСКО координирующую роль в стимулировании и активизации работы [Генеральная Ассамблея, 2002b].