Применительно к осуществлению административного выдворения иностранных граждан за пределы России А.С. Дугенец отметил, что из числа административных наказаний лишь одно это является бессрочным, поскольку сроки исполнения данных процессуальных действий КоАП РФ не определены [Дугенец А.С., 2007: 24]. Как следует из положений ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ, помещение в специальные учреждения иностранных граждан, подлежащих принудительному выдворению за пределы России, длится до реализации такого принудительного выдворения. Сняв ограничение с иностранного гражданина ранее этого срока, официальные власти могут поставить под угрозу реализацию высылки, а также сам правопорядок.
Вместе с тем содержание таких лиц в специальном учреждении не может продолжаться по истечении срока давности исполнения постановления об административном выдворении за пределы России, который согласно ч. 1 ст. 31.9 КоАП, составляет два года и исчисляется со дня вступления соответствующего постановления в законную силу. Следовательно, отечественный законодатель сознательно не определил предельный срок содержания иностранного гражданина в специальном учреждении, поскольку у иностранца часто могут отсутствовать документы, удостоверяющие его личность, необходимые для пересечения Государственной границы России. Задачи по документированию требуют значительных временных затрат, прогнозировать которые довольно трудно.
Прокурорская защита лиц, подлежащих высылке
Необходимым условием обеспечения законности в области рассматриваемых правоотношений являются своевременное выявление имеющих место нарушений и принятие необходимых мер по их устранению, восстановлению правопорядка, нарушенных прав и законных интересов иностранных граждан. Эта работа должна проводиться уполномоченными должностными лицами в тесном взаимодействии с прокурорами. Социальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается в обеспечении им законности, которая достигается выявлением нарушений закона и реагированием на эти нарушения предусмотренными законом средствами [Ергашев Е.Р., Фирсова А. А., 2013: 184]. Учитывая важность соблюдения прав человека при рассмотрении вопроса о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении в соответствии с КАС административные дела такого рода рассматриваются с участием про- курора Ст. 268 КАС от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018). СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391..
В доктрине есть мнение о необходимости в качестве дополнительной гарантии соблюдения законности при помещении в специальные учреждения иностранных граждан, подлежащих выдворению за пределы территории России, также предусмотреть обязательное извещение прокурора для обеспечения его участия в рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях, а также при решении вопроса о продлении и приостановлении срока содержания в специальных учреждениях [Мама- тов М.В., Маслов И.А., 2018: 102].
Институт уполномоченных по правам человека в Российской Федерации в механизме защиты прав иностранных граждан, подлежащих высылке
Важная роль в восстановлении нарушенных прав иностранных граждан, а также совершенствовании федерального законодательства, определяющего правовое положение иностранных граждан, отечественным законодателем отведена деятельности Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Создание института омбудсмена открыло новые перспективы в отношениях личности и государства. Это -- важнейший фактор укрепления режима законности в деятельности органов исполнительной власти и действенная форма внесудебного контроля [Корабельникова Ю.Л., 2007: 35]. При этом его деятельность рассматривается не как альтернатива, а как дополнительное средство правовой защиты [Хаманева Н.Ю., 1997: 22].
Деятельность института Уполномоченного по правам человека является важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека [Овчинников Ю.Г., 2016: 52]. В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 №1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» он призван контролировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией России, законами и другими нормативными актами, а также международными пактами, соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011..
Примечательно, что в его деятельности (как свидетельствует статистика) наибольшее количество жалоб на нарушения прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях связано с применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2016. 24 марта. № 61; 2017. 17 мая. № 104., в числе которых -- помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы государства См.: ст. 27.19 КоАП от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст.. Уполномоченный по правам человека в соответствии с положениями ФЗ «О правовом положении иностранных граждан наделен правом посещать специальные учреждения. Кроме того, при проверке жалоб, поступивших от иностранных граждан, он вправе беседовать с ними наедине в условиях, исключающих возможность администрации слышать беседующих См.: ст. 32.1-1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
Российские омбудсмены проводят активную работу по защите прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, о чем свидетельствуют данные официальных сайтов. Так, в специальном учреждении временного содержания иностранных граждан в Якутске уполномоченным по правам человека в Республике Саха (Якутия) было отмечено нарушение санитарных норм, вызванное превышением допустимого количества содержащихся там лиц. Кроме того, в установленные сроки не проводился профилактический медосмотр иностранных граждан на туберкулез. В рамках проверки специального учреждения в Москве также был выявлен ряд нарушений содержания иностранных граждан, среди которых слабое проветривание помещений, недостаточность средств личной гигиены, плохая телефонная связь. В Краснодаре к омбудсмену во время посещения специального учреждения содержащиеся там матери с детьми в возрасте от 4 месяцев до 11 лет обратились с жалобой на нехватку предметов первой необходимости Краснодарский омбудсмен посетил центр временного содержания иностранных граждан. Available at: URL: https: // gov-news.ru (дата обращения: 15.04.2019).
Роль общественного контроля в соблюдении прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях
По ст. 5 Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 17.12. 2018) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» субъектами общественного контроля и содействия этой категории лиц являются общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах Российской Федерации в установленном порядке, и члены этих комиссий. Кроме того, содействие иностранным гражданам, содержащимся в специальных учреждениях, могут осуществлять общественные объединения и социально ориентированные некоммерческие организации CЗ РФ. 2008.№ 24. Ст. 2789..
В целях эффективности общественного контроля в полномочия общественной наблюдательной комиссии входит посещение мест принудительного содержания иностранных граждан, рассмотрение их предложений, жалоб и заявлений, либо обращений иных лиц, которым стало известно о фактах нарушения прав иностранных граждан, содержащихся в специальном учреждении. По результатам общественного контроля комиссия готовит решения, которые носят рекомендательный характер.
Также общественная наблюдательная комиссия правомочна направлять Уполномоченному по правам человека, в Общественную палату России, общественную палату субъекта федерации, в администрацию специального учреждения, в общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, в средства массовой информации и в компетентные государственные органы или их должностным лицам материалы по итогам общественного контроля и осуществлять взаимодействие с ними.
Особое внимание общественные наблюдательные комиссии уделяют общественному контролю над соблюдением прав находящихся в специальных учреждениях несовершеннолетних, беременных женщин и женщин с несовершеннолетними детьми. Материалы по итогам такого контроля направляются Уполномоченному при Президенте России по правам ребенка и уполномоченным по правам ребенка в соответствующих субъектах федерации.
Со всеми вышеперечисленными субъектами по вопросам, относящимся к сфере ее деятельности, общественная наблюдательная комиссия осуществляет взаимодействие и сотрудничество.
Необходимо отметить, что выявление ненадлежащих условий содержания иностранных граждан в специальных учреждениях требует незамедлительного реагирования государства, поскольку такие условия порождают жалобы иностранных гражданин, а иногда провоцируют массовые беспорядки в этих местах. Так, в феврале 2018 года в Центре временного содержания иностранных граждан Главного управления МВД по Красноярскому краю «около 20 иностранных граждан, содержащихся в трех комнатах на первом этаже центра, забаррикадировались в помещении, жгли матрацы, разбили несколько камер видеонаблюдения, дезорганизовав своими действиями работу учреждения».
В целях недопущения подобных ситуаций рассмотренные механизмы судебной и прокурорской защиты, общественного контроля, а также деятельности уполномоченных по правам человека в соблюдении прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, должны получать дальнейшее укрепление и развитие. Также в обязательном порядке необходимо нормативное правовое урегулирование статуса специальных учреждений, в которых содержатся иностранные граждане. Правила содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы страны в форме принудительного выдворения, депортации или ре- адмиссии в специальных учреждениях утверждены Постановлением Правительства России от 30.12.2013 № 1306 (ред. от 17.06. 2016). Это фактически основной на сегодняшний день нормативный правовой документ, определяющие административно-правовой статус такого рода учреждений. Вместе с тем Правила носят рамочный характер и не дают ответов на проблемные вопросы, с которыми ежедневно приходится сталкиваться сотрудникам этих подразделений и полиции. В связи с этим необходимо разработать и принять ведомственный нормативный правовой документ, содержащий вопросы организации деятельности рассматриваемых специальных учреждений МВД России, поскольку несовершенство нормативной правовой базы функционирования специальных учреждений, отсутствие законодательных ограничений сроков пребывания в них иностранных граждан создают потенциальную возможность ущемления прав иностранных граждан.
Например, в Ярославской области в Центре временного содержания иностранных граждан, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы страны, происходили нарушения режима пребывания содержащихся там лиц, а именно -- выход за территорию специального учреждения и привлечения их к ремонтным работам. Должностные лица учреждения были привлечены к строгой дисциплинарной ответственности [Исламова Э.Р., 2015: 23]. Вместе с тем, чтобы полностью исключить подобные факты, необходимо, как было сказано, устранить условия, способствующие им, а именно, различного рода пробелы правового регулирования применения мер, связанных с ограничением права на свободу передвижения иностранных граждан.
Заключение
Отечественные ученые отмечают, что механизм регулирования миграционных процессов недостаточно совершенен как на уровне правоприменения, так и в плане нормативно-правового регулирования. Реализация принудительной высылки иностранного гражданина за пределы государства имеет ряд существенных проблем, связанных с несовершенством международного и отечественного законодательства, регулирующего эту процедуру, а также с отсутствием должной налаженности ее механизма, несогласованностью и противоречивостью организации принудительной высылки иностранного гражданина за пределы государства, в частности, содержания в специальных учреждениях МВД или его территориального органа иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы государства в форме принудительного выдворения за его пределы, депортации или реадмиссии для всех этих категорий иностранных граждан. Принудительная высылка иностранного гражданина из страны в любой ее форме в значительной степени вторгается в сферу прав и интересов личности, ограничивая право на свободу передвижения, поэтому она должна применяться с учетом всех объективных обстоятельств каждого дела. Это касается и содержания в специальных учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих высылке из страны, поскольку указанная мера в значительной степени ограничивает их права.
В России ведется активная законотворческая работа в целях дальнейшей реализации принципов правового демократического государства, соответствия национального законодательства международным правовым актам. При этом современные тенденции к усилению миграционных процессов позволяют прогнозировать все большее возрастание актуальности проблемы совершенствования правовых механизмов ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан.