Таким образом, международные стандарты оказывают значительное влияние на развитие и совершенствование отечественного законодательства. При этом влияние общепризнанных международных норм и принципов на национальное право и общность проблем, связанных с наличием значительного числа иностранных граждан, сегодня приводит к стремлению к унификации нормативных правовых моделей высылки иностранцев отдельных государств [Шерстобоев О.Н., 2016: 5].
Обозначенная проблема находится в центре пристального внимания исследователей в области миграционных отношений, которые предметно проводят сравнительно-правовой анализ понятий административного выдворения, депортации и реадмиссии иностранных граждан. При этом встает вопрос о целесообразности отказа от терминологического несоответствия и введения в законодательный оборот понятия «высылка», употребляющееся в международных правовых актах [Сандугей А.Н., 2005: 34]; [Смашни- кова Т.Б., 2012: 26]; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.196611 и Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, от 13.12.1985 См.: ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС КонсультантПлюс. См.: ст. 7 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.1985 № 40/144 // СПС КонсультантПлюс., поскольку одним из основных путей совершенствования национального миграционного законодательства сегодня является именно формирование категориального аппарата.
Тождественность вышеперечисленных процедур подтверждается также тем, что в положениях Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определен общий порядок содержания в специальных учреждениях Министерства внутренних дел или его территориального органа Далее -- специальные учреждения. иностранных граждан, подлежащих административному выдворению в форме принудительного выдворения за пределы государства, депортации или реадмиссии всех этих категорий иностранных граждан. Предварительное временное размещение иностранных граждан в таких специальных учреждениях связано с тем, что процедура принудительной высылки обычно занимает период времени, в течение которого им необходимо находиться под контролем уполномоченных органов. При этом данный период времени, связанный, например, с необходимостью документирования таких лиц, может растягиваться на длительный период, составляющий год и более.
Неисполнение судебных постановлений в течение длительного времени в части наказания, связанного с административным выдворением иностранных граждан за пределы государства по причине неустановления личности и принадлежности к гражданству конкретного государства, влечет обращения с ходатайствами о прекращении исполнения судебных постановлений, принятых по делам об административных правонарушениях в отношении этих лиц (такие обращения поступали от руководства Центра для содержания иностранных граждан по Санкт-Петербургу и Ленинградской области) [Жолобов Я.Б., 2015: 31]. В результате после двухлетнего содержания в специальном учреждении с лица снимаются ограничения на свободу передвижения. Однако при этом вновь встает вопрос о законности его пребывания на территории России без необходимых документов и возможности существовать законными способами.
Главным управлением по вопросам миграции МВД России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лица без гражданства», в котором предусмотрена выдача временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории страны, что позволит легализовать статус этих лиц. Такая инициатива вызвана тем, что на территории России остается значительное количество лиц с неурегулированным правовым статусом и не имеющих документов, удостоверяющих личность, или имеющих паспорт гражданина СССР либо свидетельство о рождении. Особенно проблемными при этом являются следующие категории лиц:
освобожденные из мест лишения свободы, имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления, а также в отношении которых в установленном порядке вынесены решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории России, однако выслать их за пределы страны невозможно ввиду отсутствия у них гражданства иностранного государства;
лица, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России, либо судом вынесено постановление о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы России, либо Министерством внутренних дел России или его территориальными органами вынесено решение о депортации, либо принято решение о передаче лица без гражданства иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии, однако отсутствует государство, готовое принять такое лицо.
При этом введенная в 2016 году ст. 10.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан», которой предусмотрена специальная процедура установления личности иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность, значительно облегчила урегулирование правового статуса иностранных граждан, находящихся на территории России. В то же время законодательством, регулирующим отношения в сфере миграции, не предусмотрен документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выдаваемый после установления его личности, в соответствии с указанной нормой. Одним из путей решения этой проблемы может стать легализация лица без гражданства на территории России на основании заключения об установлении личности лица без гражданства, составленного в соответствии с положениями ст. 10.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан».
В качестве одной из гарантий соблюдения правопорядка на территории России указанной категорией лиц предполагается возможность их трудовой деятельности без оформления разрешительных документов. Кроме того, в целях дополнительной меры по защите прав этих лиц необходимо предусмотреть возможность освобождения их от административной ответственности за правонарушения в части нарушения правил въезда в Россию, режима пребывания (проживания) в России, незаконное осуществление ими трудовой деятельности или нарушение иммиграционных правил, если такие нарушения будут выявлены в связи с подачей ими заявлений об установлении их личности с последующей выдачей временного документа. Вероятно, рассматриваемая законодательная инициатива позволит установить личность и документировать лиц без гражданства, длительное время проживающих на территории России без разрешительных документов, и в последующем в установленном порядке позволит им определиться с их правовым статусом.
Как одну из существенных проблем необходимо отметить факты самовольного оставления специальных учреждений лицами, в отношении которых были возбуждены исполнительные производства, чему способствует ненадлежащее принятие мер к охране территории специальных учреждений, которая зачастую осуществляется силами частных охранных предприятий. Такие факты имели место в специальном учреждении ГУ МВД России Санкт-Петербурга и Ленинградской области: учреждение самовольно покидали граждане Азербайджана, Узбекистана, Таджикистана и Молдовы. Между тем длительность пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях в некоторых случаях снижает эффективность данной меры, поэтому вопрос о законодательном установлении предельного срока пребывания иностранного гражданина в таком учреждении является сегодня в качестве одной из актуальных задач.
С другой стороны, есть мнение, что если в законе будет определен максимальный срок задержания, то «опасный для отечественного правопорядка субъект» может оказаться на свободе. Таким образом, необходимо найти баланс между разумностью и быстротой осуществления высылки, но главное, чтобы дело было рассмотрено с должной тщательностью и с учетом интересов задержанного, которому необходимо обеспечить действительную реализацию права на защиту» [Шерстобоев О.Н., 2014с 32]. угроза высылка депортация реадмиссия
В качестве одного из путей решения назревшей проблемы предлагается разработать альтернативные меры контроля за гражданами, в отношении которых в установленном порядке принято решение о высылке с территории России. На наш взгляд, такой мерой могла бы стать их передача до исполнения под надзор российской принимающей стороне, если таковая имеется. Это позволит сократить затраты на содержание иностранных граждан в специальных учреждениях, а также будет более гуманным, поскольку в меньшей степени ограничивает их право на свободу передвижения.
Безусловно, введение такой меры потребует внесения изменений и дополнений в главу VI.! ФЗ «О правовом положении иностранных граждан», где регламентирован порядок содержания иностранных граждан в специальном учреждении, в части возможности передачи иностранного гражданина до исполнения решения о принудительной высылке под надзор российской принимающей стороне. При этом нужно предусмотреть ответственность российской принимающей стороны за невыполнение обязанностей надзора за иностранными гражданами, в отношении которых принято решение о принудительной высылке из России, путем внесения соответствующей нормы в Кодекс административных правонарушений (КоАП) либо дополнения положений ч. 1 ст. 18.9 КоАП «Нарушение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Думается, что административная ответственность в случае подобных нарушений должна быть суровой и влечь за собой максимально высокие штрафные санкции.
Необходимо также обратить внимание, что в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» определены общие принципы содержания в специальных учреждениях иностранных граждан, такие как законность, гуманизм, уважение человеческого достоинства, личная безопасность и охрана здоровья граждан. Вместе с тем указанные принципы зачастую соблюдаются не в полной мере, порождая жалобы иностранных граждан.
Судебная защита лиц, подлежащих высылке
Статья 22 Конституции России предусматривает право каждого на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Таким образом, временное помещение иностранного гражданина, подлежащего высылке, в специальное учреждение является существенным ограничением его прав и может осуществляться исключительно с санкционирования суда.
В настоящее время вопросы помещения иностранного гражданина в специальное учреждение для его депортации или реадмиссии регулируются главой 28 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее -- КАС), вступившего в законную силу в 2015 г. При осуществлении правосудия по данной категории дел в компетенцию суда входит решение двух основных вопросов: 1) проверка основания временного размещения лица, подлежащего реадмиссии или депортации, в специальном учреждении; 2) определение правомерности определенного административным истцом срока пребывания этого лица в специальном учреждении до его фактической высылки (депортации) или передачи в случае реадмиссии другому государству [Зеленцов А.Б., Ястребов О.А., 2017: 678].
Важно подчеркнуть, что при рассмотрении заявления о помещении иностранного гражданина в такого рода специальное учреждение для осуществления его депортации или реадмиссии суд должен определить предельный срок содержания гражданина в указанном учреждении См.: ст. 266 КАС от 08.03.2015 № 21-ФЗ. (ред. от 27.12.2018). СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391., но сам этот срок не назван. Отечественные ученые указывают на правовой пробел в этой области [Малышев Е.А., 2017: 240].
Если обратиться к мировому опыту функционирования учреждений подобного рода, то, например, во Франции созданы центры административного содержания иностранных граждан, подлежащих высылке из страны, где нелегалы могут находиться до 45 дней. В США в среднем продолжительность ожидания высылки иностранца составляет около 20 дней, если он не совершил уголовно наказуемое деяние, в иных случаях -- 32 дня. В Италии, если личность иностранного гражданина не удостоверяется в течение 18 месяцев, он высылается из страны [Трыканова С.А., 2015: 4]. Этот подход может быть положен в основу подготовки предложений в отечественное законодательство по определению предельного срока содержания в специальных учреждениях иностранных граждан, подлежащих высылке, в соответствии с международными стандартами.