Белгородский юридический институт МВД России
имени И.Д. Путилина
Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности
И.Ф. Амельчаков
В современных условиях глобализации мирового пространства, коснувшейся многих сфер общественной жизни, практически все государства являются участниками миграционного обмена. Миграция населения сегодня становится одной из важнейших детерминант, определяющих экономическое, демографическое и политическое благосостояние стран-участников миграционного обмена. Цивилизованная миграция оказывает позитивное влияние на динамику занятости населения, способствует социокультурному обмену.
Одновременно глобализация миграционных процессов во многом стала причиной современной проблемы глобального миграционного кризиса, относящейся к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности государств, а существенное увеличение в последние годы миграционных потоков вызывает серьезную озабоченность [Кривенкова М.В., 2017: 9]. Не удивительно, что в современных условиях любое миграционное движение стало восприниматься как потенциальная угроза.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России от 31.12.2015 №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», прямо указано на обострение угроз, связанных с неконтролируемой миграцией1. При этом основным объектом внимания должны стать иностранные граждане и лица без гражданства См.: СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. С учетом того, что положения Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» охватывают также правовое положение лиц без гражданства, далее будет использован термин «иностранные граждане»., незаконно находящиеся в стране, нарушающие отечественное законодательство и те, в отношении которых в установленном порядке приняты решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2003 № 199 (ред. от 05.05.2015) «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369..
С учетом масштабов проблемы Россия принимает активные меры упорядочения отношений в сфере миграции. Отечественные исследователи феномена делают вывод, что для регулирования миграционных правоотношений необходимо использовать правовые средства и правильно определять границы их действия [Косарева В.В., 2016: 83]. Российский законодатель предусмотрел широкий перечень видов юридической ответственности, применяемой к иностранным гражданам, нарушающим правопорядок. Этот перечень включает различные уголовно-правовые и административноправовые меры. Однако наиболее эффективной защитой от иностранных граждан, создающих угрозу национальной безопасности, видится их принудительная высылка за пределы России с последующим запретом въезда в страну в течение определенного срока.
Предметом исследования статьи являются правовые механизмы ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан в условиях миграционного кризиса, в частности, проблемы реализации принудительной высылки иностранного гражданина за пределы России и формирования предложений, направленных на совершенствование данной процедуры. Методология исследования включает метод сравнительного правоведения с целью выявления общих тенденций регулирования ограничения права на свободу передвижения в современном мире, а также изучение примеров из практики реализации различного рода ограничений этого права.
Формы и обеспечительные меры высылки иностранного гражданина из Российской Федерации
На сегодняшний день три формы высылки иностранных граждан в государство гражданства или постоянного проживания (административное выдворение за пределы государства, депортация и реадмиссия), предусмотренные российским законодательством и отличающиеся по своей правовой природе, по сути, являются принудительной высылкой иностранного гражданина из страны [Сандугей А.Н., 2005: 34].
Административное выдворение иностранного гражданина за пределы России -- мера административного наказания, предусмотренная статьей 3.10 КоАП РФ, которая заключается в принудительном и контролируемом перемещении нарушителей через Государственную границу за пределы России. В некоторых законодательно установленных случаях оно также может осуществляться в виде контролируемого самостоятельного выезда иностранных граждан. Сегодня с уверенностью можно говорить, что административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства как административное наказание наиболее эффективно обеспечивает общественную безопасность от различного рода угроз, связанных с пребыванием на территории государства иностранцев, нарушающих отечественное законодательство.
По ст. 2 Федерального закона от 27.02. 2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. депортация -- принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания). Основным отличием депортации от административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства является то, что применение депортации не связано с совершением иностранным гражданином административного правонарушения. Таким образом, депортация -- мера административного принуждения, а не вид наказания, вместе с тем ее применение также исключает дальнейшее нахождение иностранного гражданина на территории России.
Реадмиссия, как и депортация, является мерой принуждения, а не видом административного наказания. В национальном законодательстве понятие реадмиссии не определено. В ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25.05.2006 определение реадмиссии сформулировано как передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями вышеуказанного Соглашения См.: ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (вместе с Ходатайствами, Списками документов, Совместными заявлениями; заключено в Сочи 25.05.2006) // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2693..
Таким образом, институт реадмиссии -- это категория международного права, реализуемая посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Соглашение о реадмиссии закрепляет процедуры возврата и транзита лиц, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда, пребывания или проживания в запрашивающем государстве.
Вместе с тем, как было сказано, все три рассмотренные процедуры являются фактически принудительной высылкой иностранного гражданина из страны и влекут последующий запрет въезда в течение определенного срока.
В соответствии с положениями отечественного законодательства иностранному гражданину не разрешается въезд в страну, если в отношении него вынесено решение об административном выдворении за ее пределы, о депортации либо передаче его иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии в течение пяти лет со дня их осуществления, если указанное решение вынесено впервые. В случае вынесения такого решения два и более раза данный запрет действует в течение 10 лет. Кроме того, если в период предыдущего пребывания в России в отношении иностранного гражданина прекращалась процедура реадмиссии в связи с добровольным выездом из страны, то въезд ему запрещается в течение трех лет со дня выезда См.: ст. 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; ст. 32.5 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032..
Таким образом, решение о принудительной высылке иностранного гражданина существенным образом влечет ограничение его права на свободу передвижения, гарантированное ст. 27 Конституции. Вместе с тем ее ст. 55 закрепляет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина на основании федерального закона в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398..
Высылая из государства иностранного гражданина, правоприменитель обеспечивает тем самым национальную безопасность. При этом следует учитывать все объективные обстоятельства, в частности, насколько необходимо однозначное решение вопроса о дальнейшем нахождении в стране или принудительном выезде, сопряженном с соответствующими ограничениями и запретами, и насколько это повлияет на интересы лиц, заинтересованных в нахождении иностранного гражданина в стране [Шерстобоев О.Н., 20^: 68]. Необходимо подчеркнуть, что общепризнанные нормы международного права закрепляют запрет высылки иностранцев, законно находящихся на территории государства, за исключением случая исполнения судебного решения [Воронцова И.В., 2015: 109]. В соответствии с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее -- Конвенция о защите прав человека) иностранцы, легально проживающих на территории государства, имеют право приводить аргументы против высылки, требовать пересмотра их дела См.: ст. 1 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписан в Страсбурге 22.11.1984) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163..
Вместе с тем Суд Европейского союза разрешил странам ЕС депортацию иностранных граждан, в том числе имеющих постоянный вид на жительство и продолжительно проживающих в стране, осужденных за особо тяжкие преступления, если они несут прямую угрозу общественной безопасности. При этом члены ЕС наделены правом самостоятельно определять степень общественной опасности, исходящей от этих лиц [Сивова А. А., 2018: 23]. Поскольку точных критериев целесообразности высылки иностранного гражданина из страны в международном праве не выработано, правоприменители руководствуются действующими конституционными и международными нормами, что повышает значимость практики Конституционного Суда России и Европейского суда по правам человека (далее -- ЕСПЧ) [Савельева М.В., 2016: 21].
Практика ЕСПЧ по делам, связанным с высылкой, довольно объемна и составляет более 1,5 тыс. судебных постановлений и решений [Крупский М., Саввина Т., 2017: 13]. При этом в решениях ЕСПЧ неоднократно отмечалось, что хотя Конвенцией о защите прав человека См.: ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 04.11.1950) (вместе с Протоколом № 1 (подписан в Париже 20.03.1952), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (подписан в Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (подписан в Страсбурге 22.11.1984) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163. в прямой постановке право иностранного гражданина на въезд или проживание в какой-либо стране не гарантировано, их высылкой из страны может быть нарушено право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции, если в этой стране проживают члены его семьи.
В этом случае их права и интересы могут быть затронутыми даже в большей степени, чем интересы самого выдворяемого гражданина. Особенно это может сказаться на судьбе его несовершеннолетних детей, нарушив их конституционное право на равное воспитание и заботу со стороны обоих родителей. Поэтому такие действия должны быть оправданы крайней социальной необходимостью, соответствовать правомерной цели См.: Постановления от 26.03.1992 по делу «Бельджуди против Франции», от 21.06.1988 по делу «Беррехаб против Нидерландов», от 18.02.1991 по делу «Мустаким против Бельгии», от
19.02.1998 по делу «Дали против Франции», от 7.08.1996 по делу «С против Бельгии», от 28.11.1996 по делу «Ахмут против Нидерландов» и др. // СПС КонсультантПлюс. и допускаться только лишь в тех исключительных случаях, когда они объективно необходимы и соразмерны публично-правовым целям. Например, при удалении с территории государства опасного субъекта срочно и безотлагательно, публичные интересы превалируют над индивидуальными, но одновременно они будут соответствовать интересам неопределенного круга лиц, права которых при этом обеспечиваются [Шерстобоев О.Н., 2014Ь: 108].
Особое внимание ЕСПЧ уделяет правовой защите заявителей в случае принятия в отношении них решения о высылке из страны или иных решений, обусловливающих ее возможность. Так, им отмечено, что государственные органы обязаны предоставить заявителю возможность обжалования вышеуказанных решений, а также гарантировать должные процессуальные средства для объективного и полного рассмотрения всех обстоятельств дела независимым и беспристрастным судом.
Одновременно ЕСПЧ занимает принципиальную позицию, по которой осуществление правовой защиты по делам, связанным с принудительной высылкой лиц, не означает, что исполнение такого решения в случае его обжалования должно безусловно автоматически приостанавливаться [Крупский М., Саввина Т., 2017: 13]. Такие обстоятельства как, например, семейные связи иностранных граждан в принимающей стране, длительность срока нахождения на ее территории не являются однозначным основанием для признания нарушения ст. 8 Конвенции о защите прав человека. Безусловно, уровень государственной защиты в значительной мере зависит от степени интеграции иностранного гражданина в принимающей стране [GraЫe D., 1998: 840]. Этот критерий может выражаться в полезной для общества трудовой либо предпринимательской деятельности, в оказании различного рода поддержки и помощи членам семьи. Однако решающую роль с точки зрения международного права в вопросе о признании высылки нарушением права на уважение частной и семейной жизни будет иметь только установление у заявителей каких-либо исключительных обстоятельств, препятствующих ей.