Опыт взаимодействия ОЭСР с интеграционными объединениями и взаимовыгодность сотрудничества с ЕАЭС
Интеграция становится одним из ведущих трендов глобального развития. Это долгосрочная тенденция, которая может замедляться рецидивами протекционизма, но не может быть «отменена» как неизбежное будущее. ОЭСР успешно взаимодействует с интеграционными объединениями практически со времени своего основания.
Прежде всего, это отношения с ЕС (ранее с ЕЭС). Институциональная предшественница ОЭСР -- Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), созданная в 1948 г., сыграла ключевую роль в экономической интеграции Западной Европы, в становлении общего рынка, в устранении барьеров и ограничений. На глобальном уровне ОЭСР и ЕЭС на протяжении 1960--1980 гг. последовательно объединяли экономические и политические институты стран-участниц, исключая возможности повторения войн между ними. На сегодняшний день 22 из 28 стран -- членов ЕС входят в ОЭСР. Еврокомиссия принимает участие в работе ОЭСР в соответствии с дополнительным протоколом к Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития, участвуя в достижении основополагающих целей Организации. ЕС имеет постоянное представительство в ОЭСР во главе с послом. Однако надо учитывать, что ЕС не вносит вклад в бюджет организации, и его представитель не имеет права голоса при принятии правовых актов ОЭСР.
Что касается взаимодействия ОЭСР с незападными регионами, в которых развиваются интеграционные процессы, то уже более 25 лет ОЭСР и страны Юго-Восточной Азии (ЮВА) тесно сотрудничают в целях содействия политическому диалогу и распространения передовой экономической и социальной практики. В 2014 г. на заседании Совета министров ОЭСР была принята Региональная программа ОЭСР [OECD, n. d., c], направленная на поддержку внутренних приоритетов, политических реформ и региональных интеграционных усилий в ЮВА. Программа реализуется в партнерстве с региональными интеграционными объединениями, включая АСЕАН, АТЭС, и с рядом институтов, таких как Азиатский банк развития, Институт экономических исследований для стран АСЕАН и Восточной Азии, а также Социальной и экономической комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО). Программа призвана приблизить страны-участницы из ЮВА к стандартам и практикам ОЭСР в сферах государственного управления, научно-технической и инновационной политики, защиты окружающей среды, налоговым стандартам, развитию сектора МСП, упростить доступ к экспертной базе органов ОЭСР и обеспечить приверженность ее стандартам.
Процесс взаимодействия ОЭСР и ЕАЭС необходимо рассматривать с точки зрения обоюдовыгодного сотрудничества. Учитывая успешный опыт взаимодействия с другими интеграционными объединениями, прежде всего с ЕС и АСЕАН, а также с форумом АТЭС, открытие новой главы углубленного диалога между ОЭСР и ЕАЭС может выглядеть достаточно перспективно. Отправной точкой диалога может служить начавшаяся практика инкорпорирования стандартов ОЭСР в нормативно-правовую базу евразийской интеграции. Уместно напомнить, что у ОЭСР есть успешный исторический опыт посредничества. Во второй половине XX в. ОЭСР (наряду с ООН, ГАТТ и Бреттон-Вудскими институтами) сыграла важную роль при выработке системы паритетных соглашений между двумя блоками, противостоящими в холодной войне, и ввела в мировую экономику идею конвергенции двух систем в условиях научно-технической революции. На теоретическом уровне в политической и экономической науке этот подход разрабатывали такие ученые, как П. Сорокин, У. Ростоу, Р. Арон, Я. Тинберген, опиравшиеся в том числе на анализы, рейтинги и статистику ОЭСР.
Возможные пилотные проекты использования стандартов и лучших практик ОЭСР в евразийской интеграции
В июле 2018 г. обсуждение возможностей взаимодействия между ЕАЭС и ОЭСР вышло на новый уровень. ЕЭК совместно с Минэкономразвития России при участии экспертного сообщества сформулировали предложения по возможным пилотным проектам, предусматривающим учет опыта ОЭСР и имплементацию стандартов организации в право ЕАЭС и национальные акты государств-членов.
В перечень пилотных проектов (прил. 1) включен широкий набор тем, охватывающих комплекс взаимодействия в таких сферах, как экология, наука, образование, химическая промышленность, сельское хозяйство, государственное управление, страхование, статистика, экспортное кредитование, борьба с коррупцией, налоги, конкуренция, финансовые рынки и инвестиции.
Ниже представлен анализ наиболее перспективных, по мнению авторов, предложенных пилотных проектов с точки зрения опыта ОЭСР и аргументы в пользу его имплементации в наднациональное правовое пространство ЕАЭС в соответствии с основными направлениями евразийской интеграционной повестки.
Внедрение принципов и стандартов обмена налоговой информацией
По оценкам экспертов ОЭСР, потери бюджета вследствие размывания налоговой базы достигают 240 млрд долл. США ежегодно. Первоначальной инициативой ОЭСР стала Конвенция о взаимной помощи по налоговым вопросам, принятая совместно с Советом Европы в 1988 г. В ней констатируется, что «развитие международного движения людей, капиталов и услуг -- весьма полезное само по себе -- увеличило возможности для уклонения от налогообложения, что требует укрепления сотрудничества между налоговыми органами» [Council of Europe, 1988]. На сегодняшний день ведущей глобальной инициативой в этой области стал проект по борьбе с размыванием налогооблагаемой базы и выведением прибыли - план BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), разработанный в 2013 г. ОЭСР совместно с G20 [OECD, 2013; 2018]. Ключевым документом стал отчет «О размывании налогооблагаемой базы и выводе прибыли из-под налогообложения», опубликованный в феврале 2013 г. В июне 2016 г. была запущена рамочная программа ОЭСР^20 по BEPS, к которой за два года присоединились более 115 стран и юрисдикций, включая Армению, Россию и Казахстан.
Последней по времени инициативой ОЭСР в этой области стала Рамочная программа по BEPS, подготовленная к встрече министров финансов G20 в июле 2018 г. в Буэнос-Айресе (Аргентина) [OECD, 2018]. В ней систематизируется успешный опыт экспертных обзоров минимальных стандартов BEPS и намечаются подходы к решению налоговых проблем, порождаемых цифровым измерением глобализации.
Наряду с планом BEPS другой важнейшей инициативой ОЭСР в этой области стала Декларация об автоматическом обмене информацией по вопросам налогообложения (CRS-стандарт) [OECD, n. d., d]. Документ стал продолжением резонансного американского закона о налоговой отчетности по зарубежным счетам FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act), принятого в 2014 г. и ставшего важнейшей инициативой в развитии международного налогового законодательства. CRS-стандарт из стран ЕАЭС приняли Россия и Казахстан. Однако, несмотря на то что Россия уже начала обмен информацией в 2018 г. (Казахстан -- с 2020 г.), существует ряд объективных трудностей, связанных с совершенствованием подзаконных актов, подробно регулирующих специфику сбора информации для обмена. Сохраняется неясность и в области разработки технических решений по обмену информацией с учетом принципиального вопроса безопасности персональных данных. Отметим, что в рамках CRS Россия выступает, прежде всего, получателем информации. Российским ведомствам передадут данные более 70 стран, в том числе Кипр, Люксембург, Нидерланды, и ряд офшорных юрисдикций (Британские Виргинские, Бермудские, Каймановы острова).
В рамках пилотного проекта следует предусмотреть в плане действий ЕЭК по борьбе с налоговыми злоупотреблениями возможность присоединения максимального количества государств -- членов ЕАЭС к рассмотренным ключевым документам ОЭСР в этой сфере. Без этого, по нашему мнению, невозможен не только полноценный запуск единого финансового рынка, но и формирование эффективной наднациональной системы финансового регулирования. Отток капитала, в том числе с использованием офшорных схем, остается актуальной проблемой для всех экономик Союза.
Сохраняются возможности анонимных финансовых транзакций и сокрытия конечных получателей прибыли (бенефициаров) за разветвленными цепочками компаний в низконалоговых юрисдикциях. Без имплементации стандартов ОЭСР (прежде всего, BEPS и CRS) в наднациональное право ЕАЭС проблема не имеет системного решения. Более того, без запуска эффективных механизмов по противодействию оттоку капитала под вопрос ставится и формирование единого финансового пространства с унифицированными платежными системами, гармоничным налоговым и бюджетным законодательством.
Россия и Казахстан имеют все предпосылки для того, чтобы стать основными инициатора данного процесса. Пока только эти две страны в ЕАЭС подписали (в 2017 и 2018 гг. соответственно) Соглашение между компетентными органами об автоматическом обмене сводными отчетами (CbCR) в рамках плана BEPS Реестр стран-подписантов постоянно обновляется на сайте ОЭСР [OECD, n. d.]..
Совершенствование антимонопольного регулирования
Сфера антимонопольного законодательства может послужить примером успешной интеграции в нормативно-правовую базу ЕАЭС стандартов ОЭСР. Актуальность вопроса постоянно повышается: согласно синхронным выводам большинства исследований, концентрация бизнеса в эпоху цифровой экономики постоянно растет. В перечень правовых инструментов ОЭСР, разработанных в основном Комитетом по конкуренции, входят 10 рекомендаций в сфере конкурентной политики, касающихся в том числе оценки уровня конкуренции, борьбы с картелями, применения конкурентного законодательства в области защиты прав интеллектуальной собственности, разрешения противоречий между торговой и конкурентной политикой. В 2001 г. ОЭСР представила подробный «Инструментарий для оценки воздействия на конкуренцию», уделяющий значительное внимание антимонопольным практикам.
Договор о ЕАЭС устанавливает компетенцию Комиссии, наделяя ее полномочиями по контролю за соблюдением хозяйствующими субъектами государств -- членов ЕАЭС общих правил конкуренции на трансграничных рынках.
В 2013 г. принят Модельный закон о конкуренции [Евразийская экономическая комиссия, 2013], ставший базовым инструментом гармонизации конкурентного законодательства стран ЕАЭС. В документе объединены лучшие практики антимонопольного регулирования в странах ЕАЭС, а также учтен мировой опыт (в частности, стандарты ОЭСР). Текст закона был также дополнен нормами, которые отражают практику, тенденции и перспективы будущего развития антимонопольного законодательства стран ЕАЭС. Обновленная редакция Договора о ЕАЭС может включить в себя новые компетенции, которые расширят инструментарий ЕЭК в части антимонопольного регулирования, прежде всего в части применения мер предупредительного характера. Использование в данной работе стандартов ОЭСР, изложенных в многочисленных рекомендациях и руководствах ОЭСР, в том числе в области государственных закупок, обмена информацией и оценки качества конкурентной среды, может повысить результативность работы ЕЭК в сфере антимонопольного регулирования.
Совершенствование правовой базы ЕАЭС в области конкуренции может быть связано с актуальными вопросами конкурентной политики, в том числе запретами действий компании-монополиста в области навязывания невыгодных или технологически не обоснованных условий договора; экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара; уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (п. 3--5 ст. 76 Договора о ЕАЭС) [Евразийская экономическая комиссия, 2014].
евразийский экономический интеграция
Экономическое развитие и промышленная политика: поддержка МСП
Малый и средний бизнес играют важную роль в повышении производительности труда и конкурентоспособности -- стратегических приоритетов ОЭСР, влияющих на создание рабочих мест и рост благосостояния людей. С 2010 г. Центр предпринимательства малых и средних предприятий (МСП) и местного развития ОЭСР проводит научные исследования, предметом которых является политика в области развития МСП в разных странах.
С 2008 г. ОЭСР реализует программу по повышению конкурентоспособности стран Евразии (The OECD Eurasia Competitiveness Programme), в которой участвуют все страны ЕАЭС за исключением России. Стратегии повышения конкурентоспособности в рамках этой программы анализируют состояние МСП и практики его поддержки. Теме МСП традиционно уделяется большое внимание в рамках ежегодных страновых экономических обзоров ОЭСР. В основу положен анализ индикаторов и статистические данные, демонстрирующие условия развития малого и среднего бизнеса в стране. Принимается во внимание влияние тенденций мировой экономики и политических обстоятельств на МСП. В отношении федеральных программ поддержки предпринимательства эксперты ОЭСР рекомендуют создать механизм государственно-частного консультирования. По их мнению, страны ЕАЭС сталкиваются с новыми социально-экономическими вызовами, к числу которых относятся неуверенное посткризисное восстановление экономик, высокий уровень безработицы, растущее социальное расслоение и неустойчивость сектора государственных финансов.
В настоящее время во всех странах ЕАЭС существует объективная потребность в поиске новых источников роста для достижения устойчивого инклюзивного экономического развития. Одним из таких источников может стать малый и средний бизнес, причем не только в странах интеграционного ядра (Россия, Казахстан, Белоруссия), но и среди новых членов ЕАЭС. По мнению председателя Коллегии ЕЭК Т. Саркисяна, «...поддержка малого и среднего бизнеса в рамках ЕАЭС принципиально важна для Армении и Кыргызстана. Это повышает шансы на устойчивое социальное развитие и сглаживает неравенство» [Эхо Москвы, 2018].