Центр компетенций по взаимодействию с международными организациями
Институт статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ
Департамент мировой экономики
Факультет мировой экономики и мировой политики
Возможности использования стандартов и лучших практик ОЭСР в евразийской экономической интеграции
Мешкова Татьяна Анатольевна -- к.полит.н.
Изотов Владимир Сергеевич -- к.полит.н., ведущий эксперт
Демидкина Ольга Вячеславовна -- ведущий эксперт
Аннотация
Авторы рассматривают наиболее перспективные области, относящиеся к наднациональной компетенции ЕАЭС, в которых имплементация стандартов ОЭСР могла бы привнести наибольшую «добавленную стоимость» в процесс евразийской экономической интеграции. На основе анализа документов стратегического планирования России, ЕАЭС и лучших практик ОЭСР и опыта взаимодействия с интеграционными объединениями в работе проанализирован ряд пилотных проектов, где сферы применения этих стандартов конкретизированы и сфокусированы в наиболее важных областях евразийской экономической интеграции. При этом перечень пилотных проектов (налоговая политика, антимонопольное регулирование, поддержка МСП, торговая политика и цифровая повестка) не является окончательным, а предложения по использованию стандартов и лучших практик ОЭСР в ЕАЭС нуждаются в дальнейшем обсуждении со странами -- членами Союза и необходимом политическом согласовании. Наднациональный консультационный механизм по этим темам должен подкрепляться всесторонней оценкой социально-экономических преимуществ использования стандартов ОЭСР для союзных стран, а также интеграционных эффектов для Союза в целом.
Ключевые слова: ОЭСР; ЕАЭС; ЦУР; евразийская экономическая интеграция; глобальное регулирование; международные организации; интеграционные объединения; наднациональность; правовая имплементация
Abstract
The authors consider more promising areas of the EAEU member states' supranational competencies, where application of the OECD standards could create the highest “added value” for the Eurasian economic integration. Based on an analysis of Russian and the EAEU strategic planning documents, and the OECD best practices and experience of cooperating with integration associations, the paper presents a number of pilot projects in the scope ofwhich the above standards were applied in the most important areas of the Eurasian economic integration. However, the list of pilot projects (in areas such as tax policy, antimonopoly regulation, supporting SMEs, trade policy, and digital agenda) is not exhaustive, while the proposals for applying the OECD standards and best practices in the EAEU need to be further discussed with the Union member states, and require adequate political approval. The supranational consultation mechanism for these topics should be supported by a comprehensive assessment of the socio-economic benefits of applying the OECD standards in the EAEU member states, and of the integration effects for the Union as a whole.
Key words: OECD; EAEU; SDG; Eurasian economic integration; global regulation; international organisations; integration associations; supranationality; legal implementation
Введение
Евразийский экономический союз (далее -- ЕАЭС, Союз) находится в процессе углубления действующих и поиска новых перспективных направлений интеграции. В качестве страны -- председателя ЕАЭС в 2018 г. Россия выдвинула ряд инициатив, связанных с развитием интеграционной повестки, отметив необходимость совершенствования правового поля Союза. В целях полноценной реализации этой задачи заслуживает внимания использование опыта ведущих международных организаций. Одним из ведущих субъектов глобального макроэкономического регулирования является Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), чьи стандарты и лучшие практики с середины прошлого века используются правительствами передовых стран при разработке стратегических документов и стандартов. Являясь носителем статуса организации с высоким авторитетом в области интеллектуального экономического анализа и статистики, ОЭСР остается форумом, в рамках которого страны могут обсуждать и обмениваться национальным опытом, выявлять передовую практику и находить решения общих проблем, в том числе в наднациональных полях. Рекомендации ОЭСР составляют одну из важнейших основ стратегического планирования как национального экономического развития, так и моделей взаимовыгодного сотрудничества в рамках интеграционных объединений. Актуальность имплементации стандартов ОЭСР была вновь подтверждена в октябре 2019 г. во время парижской встречи главы Минэкономразвития России М. Орешкина с генеральным секретарем ОЭСР А. Гурриа. Министр, в частности, отметил, что «Россия заинтересована в совместной экспертизе законодательства и механизмов государственного регулирования экономики. В то же время особое внимание следует уделить работе по треку ЕАЭС -- ОЭСР, в частности -- реализации пилотных проектов по имплементации стандартов организации в право союза» [Министерство экономического развития Российской Федерации, 2019].
Инициативы, выдвинутые Россией в этой области сотрудничества, следует рассматривать как важный шаг на пути обеспечения всестороннего и комплексного взаимодействия двух организаций как в настоящем, так и в среднесрочной перспективе. У Союза появятся возможности для использования экспертно-аналитического потенциала ОЭСР в рамках сотрудничества и конкуренции с другими международными интеграционными объединениями. Такая кооперация может иметь положительные экономические эффекты в ключевых областях межстранового сотрудничества стран «евразийской пятерки». Важными политическими последствиями могут стать повышение уровня доверия в условиях усиливающегося блокового противостояния и выход на траектории взаимовыгодного партнерства, в том числе в области достижения целей устойчивого развития (ЦУР). Основная цель работы -- рассмотреть перспективы использования стандартов и лучших практик ОЭСР в евразийской экономической интеграции, в том числе с учетом необходимости повышения роли и статуса ЕАЭС в системе глобального экономического регулирования.
Актуальность использования стандартов ОЭСР при разработке законодательства ЕАЭС
ЕАЭС -- относительно молодое интеграционное объединение, находящееся в процессе активного развития. Правовое поле Союза на сегодняшний день во многом сформировано, однако подразделения Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), являющейся наднациональным регулирующим органом ЕАЭС, продолжают вести работу по определению направлений дальнейшей интеграции в соответствующих областях, подпадающих под юрисдикцию ЕЭК, а также по совершенствованию нормативно-правовой базы интеграционного объединения. Эту деятельность сопровождает работа по анализу и имплементации передового международного опыта и стандартов.
ЕАЭС в настоящее время находится в начале нового этапа развития, что определяется двумя ключевыми факторами. Во-первых, практически исчерпан эффект от снятия торговых и таможенных барьеров, начавшийся еще в 2010 г. после вступления в силу Единого таможенного тарифа в рамках Таможенного союза трех стран (России, Белоруссии, Казахстана). Во-вторых, завершился период адаптации к новым реалиям мировой торговли в условиях взаимных санкций России и Запада и определенного снижения цен на сырьевые товары в 2014--2017 гг. Поэтому сегодня особенно актуальным становится переход стран Союза к практической реализации согласованной политики в таких сферах, как промышленность, транспорт, сельское хозяйство, цифровая экономика и других, обладающих высоким интеграционным потенциалом.
Необходимость серьезных структурных реформ практически по каждому из перспективных направлений взаимодействия достаточно очевидна. Их совместная реализация позволит сэкономить национальные ресурсы, снизить количество дублирующих проектов в различных форматах постсоветской интеграции (СНГ, СГРБ, ОДКБ) и добиться синергетического эффекта в экономиках стран-участниц.
С учетом председательства России в ЕАЭС в течение 2018 г. была активизирована работа по мониторингу и оценке лучших международных стандартов и практик в тех областях, которые были определены как приоритетные. Они обозначены в Обращении Президента Российской Федерации В.В. Путина в связи с началом председательства России в ЕАЭС (далее -- Обращение Президента). В нем, в частности, говорится о необходимости «внутренней «донастройки» ЕАЭС, обеспечения всеобъемлющего и безусловного выполнения всеми государствами-членами союзных норм и взятых на себя обязательств -- даже если это предполагает корректировку национальных законодательств» [Президент России, 2018].
В связи с этим особое значение приобретает вопрос взаимодействия ЕАЭС и его государств-членов с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) -- международной организацией, являющейся держателем уникальных компетенций в области разработки рекомендаций и распространения лучших практик во всех сферах экономики, в том числе особенно значимых для евразийской экономической интеграции. В Обращении Президента подчеркивается необходимость «полноформатного участия ЕАЭС в работе международных организаций», к которым относится и ОЭСР. Со своей стороны, ОЭСР предлагает широкий набор нормативно-правовых и аналитических инструментов, носящих горизонтальный характер и основанных на концепции «мягкого» международного права.
Российская Федерация продвинулась в выстраивании отношений с ОЭСР дальше других государств -- членов Союза: заявка на присоединение к организации была направлена в 1995 г., а в 2007 г. состоялась передача проекта Начального меморандума о позиции РФ в отношении актов ОЭСР и утверждение «дорожной карты» процесса присоединения. В 2014 г. работа по присоединению России несколько сбавила обороты в связи с официальным решением Совета ОЭСР о приостановке процесса присоединения. Тем не менее взаимодействие на уровне комитетов и региональных групп продолжается в соответствии с «Планом работы по взаимодействию с ОЭСР на 2017--2018 гг.» и «Планом работ по взаимодействию с ОЭСР 2018 г.», являющихся ориентиром для деятельности российских федеральных органов исполнительной власти.
Второй страной в ЕАЭС, последовательно и достаточно успешно реализующей стратегию сотрудничества с ОЭСР, стал Казахстан. Национальная программа сотрудничества Казахстана с организацией была подписана в 2015 г. и стала уникальным инструментом ОЭСР, позволяющим странам, не входящим в организацию, планомерно перенимать ее опыт и стандарты. Рекомендации, выработанные ОЭСР, были использованы при разработке новой модели экономического роста страны и учтены в проекте Стратегического плана развития Казахстана до 2025 г. с учетом его членства в ЕАЭС. Правительством утверждена национальная Дорожная карта по реализации рекомендаций ОЭСР. Документ содержит 535 рекомендаций по Обзорам ОЭСР, из которых 254 уже имплементированы в национальное законодательство и 281 -- уже выполняются [Министерство национальной экономики Республики Казахстан, 2017]. На сегодняшний день Казахстан подписал ряд принципиально важных документов, в том числе Декларацию об автоматическом обмене информацией по вопросам налогообложения (СЯ8-етандарт) и Декларацию по борьбе с минимизацией налогообложения и выведением прибыли (BEPS). Важно отметить, что внедрение стандартов и лучших практик ОЭСР в области государственной политики отражено в таких стратегически важных документах, как План Нации «100 конкретных шагов» и ряде Посланий Главы государства народу Казахстана.
Третьей страной в «ядре сотрудничества» с ОЭСР может стать Армения. В июне 2017 г. Ереван подписал Конвенцию о реализации мероприятий BEPS, подтвердив высокую степень интереса к дальнейшему развитию отношений с организацией. В частности, правительство нацелено на улучшение среды корпоративного управления согласно рекомендациям «Большой двадцатки» (G20) и ОЭСР, а также концентрирует внимание на программном бюджетировании, фискальной политике, государственном внутреннем финансовом контроле, государственных закупках и других реформах в рамках программы SIGMA (реализуется совместно ОЭСР и ЕС), содействующей совершенствованию госуправления в странах Центральной и Восточной Европы.
Взаимодействие ЕАЭС и ОЭСР выходит на устойчивые и долгосрочные треки. В апреле 2017 г. на площадке ЕЭК состоялся международный семинар «Сотрудничество государств -- членов ЕАЭС с ОЭСР в контексте развития интеграционной повестки Союза. Возможности использования наилучших практик ОЭСР в работе ЕАЭС», который стал первым шагом к определению перспективных областей применения инструментария ОЭСР в интересах развития и углубления евразийского проекта. Одним из итогов семинара стал сборник докладов, опубликованный на сайте ЕЭК и вызвавший значительный интерес в научном и экспертном сообществе [Евразийская экономическая комиссия, 2017а]. Руководство ЕЭК зафиксировало необходимость сотрудничества с ОЭСР и на документальном уровне. Издана Рекомендация Коллегии ЕЭК № 32 от 13 декабря 2017 г., в соответствии с которой государствам-членам рекомендовано рассмотреть «возможность имплементации стандартов ОЭСР с учетом особенностей социально-экономического развития и правового регулирования в государствах-членах с учетом опыта сотрудничества государств-членов с ОЭСР», а также возможность «развития институционального взаимодействия между Союзом и ОЭСР...» [Евразийская экономическая комиссия, 2017b].
Вопросы взаимодействия с ОЭСР и применения ее стандартов в рамках ЕАЭС рассматривались в ходе заседания Подкомиссии по экономической интеграции Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции (далее -- Подкомиссия), состоявшегося 26 февраля 2018 г. Минэкономразвития России поручено активизировать обсуждение Рекомендации № 32 в рамках ЕАЭС с привлечением экспертного сообщества, «подготовив конкретные предложения для соответствующей работы в качестве пилотных проектов.
Оптимальные области для реализации пилотных проектов по возможной имплементации стандартов ОЭСР в правовую базу ЕАЭС следует искать на пересечении обозначенных выше направлений евразийской интеграции, заявленных российских инициатив и стратегических приоритетов интеграционного объединения. Важную роль могут сыграть согласованные внутри ЕАЭС позиции «ядра взаимодействия» с ОЭСР, включающего Россию, Казахстан и в перспективе Армению.