В России теоретический концепт владения повесткой дня в последнее время получает все более широкое распространение: отечественные ученые обращают внимание на различные аспекты формирования политической повестки дня [32-35]. Некоторые политологи рассматривают повестку в контексте процесса принятия политических решений, указывая на важность процедуры подготовки и обсуждения актуальных вопросов, подлежащих включению в повестку дня. В этой связи стоит отметить работы А. А. Дегтярева [36-38] и А. И. Соловьева [39-44]. Отдельного внимания заслуживает усиливающееся влияние форумной и сетевой демократии на формирование политической повестки дня и принятие политических решений.
Наиболее теоретически фундированным является подход к рассмотрению феномена политической повестки дня А. И. Соловьева. Внимания заслуживает его позиция, различающая правительственную и общественную повестки как компоненты коллективного выбора при принятии государственных решений. Формирование итоговой политической повестки является ключевой фазой взаимодействия государства и общества. Оно осуществляется в результате сочетания (конкуренции) позиций лиц, выступающих от лица государства, с интересами граждан, общественным мнением и другими формами артикуляции общественных потребностей. Выработка такой повестки, отражающей пересечение насущных и долгосрочных целей и замыслов управляющих и управляемых, решает двуединую задачу. Это и показатель поиска коллективных решений, и важнейшая технологическая стадия разработки государственной политики в целом. По мнению А. И. Соловьева, к числу факторов, определяющих вероятность включения или невключения в повестку дня той или иной проблемы, относятся контекст, тип политической системы и правящего режима, соотношение сил институциональных и сетевых агентов, а также уровень массового сознания и настроений чиновников и политиков, контролирующих структур власти. «В зависимости от набора этих условий мнение общества может превратиться в постоянного участника определения государственных интересов, а может лишь изредка “всплывать” в политическом дискурсе (причем даже провоцируя к себе внимание властей, оставаться при этом на обочине принимаемых решений)» [39, с. 34].
Отсюда можно заключить, что выработка повестки в рамках управленческого подхода предстает как процесс постоянной конкуренции, соперничества различных акторов, целью которых является утверждение (либо упрочение) собственных позиций, занимаемых в политической игре. Общее благо, декларируемое сторонами этого соперничества, чаще всего остается не столько реальным результатом, сколько нормативным предписанием.
В политической науке существует несколько научных направлений, стремящихся раскрыть содержание многообразных процессов артикуляции и агрегирования общегосударственных и корпоративных интересов, формирующих некий коллективный выбор. В рамках плюралистического подхода исследуется столкновение интересов различных групп и, соответственно, перечень первоочередных проблем, подлежащих разрешению. Системный и структурно-функциональный подходы ориентированы на изучение процедурных аспектов продвижения общественных запросов и требований в политическую систему и соответствующую реакцию государственных органов. При этом в обоих случаях в первостепенном внимании исследователя нуждается деятельность различного рода посредников (медиаторов, политических брокеров), формулирующих интересы групповых акторов и стремящихся донести их до центров принятия решений. Особое значение обретают те аспекты коллективного выбора, «которые отражают взаимодействие формальных (институциональных) и неформальных (прежде всего, аттестующих активность сетевых ассоциаций правящего класса) игроков и присущих им технологий взаимодействия, - считает А. И. Соловьев. - Сложность такого анализа в значительной степени сопряжена с проблемами идентификации неявно выраженных интересов (осложненных их информационно-символической защитой в публичном дискурсе)» [там же, с. 35].
Правительственная (институциональная) повестка
Исходя их того, что формирование политической повестки предполагает согласование позиций государства (точнее, политического режима) и общества (прежде всего, его активных гражданских структур) относительно беспокоящих и перспективных проблем, следует иметь в виду различный характер отношений, складывающихся между ними: от партнерства до конкуренции и даже конфронтации. При этом контрагенты этого взаимодействия находятся в зависимости друг от друга и в то же время в состоянии конкуренции за распределение реальных ресурсов и статусов на различных аренах взаимодействия: в отраслях, на территориях, в обществе в целом. Силы, представляющие государство, весьма разнообразны: это различные отраслевые, ведомственные, территориальные и прочие структуры государственной бюрократии. Общество - в лице бизнес-корпораций, некоммерческих организаций, неправительственных организаций, НПО, всевозможных ассоциаций и т. д. - еще более разнородно и противоречиво в артикуляции своих интересов. Однако продвижение той или иной проблемы в политическую повестку дня всегда сопряжено с интересами определенных социальных групп, которые должны стать будущими выгодоприобретателями (бенефициариями) принимаемых решений. Очевидно, что простых деклараций об участии общества в управлении государством совершенно недостаточно: степень и характер этого участия определяются соотношением сил бюрократии и гражданских игроков, наличием у них умений использования тех политико-административных технологий, которые способны обеспечить им достижение собственных замыслов [там же, с. 36].
А. И. Соловьев обращает внимание на неравнозначные возможности и шансы сторон. Представители государства формируют так называемую институциональную повестку, выстраивая собственный взгляд на имеющиеся в обществе проблемы. Эта повестка подкрепляется официальными статусами органов власти и выражается в различных документах: законопроектах, государственных концепциях и доктринах, публичных выступлениях лидеров и руководителей и т. д. В этом ряду особое место занимает повестка, зависящая от лидера, его Я-концепции, а также позиций лиц, входящих в его ближнее окружение и представляющих лидеру необходимую служебную информацию. Ее целью является минимизация возникновения политических конфликтов, нейтрализация кризисов легитимности и корректировка давления государственных акторов на итоговую повестку. Очередность и оперативность в решении тех или иных общественно значимых проблем также в немалой степени определяется пониманием и личным отношением к ним лидера.
Приоритеты государственной бюрократии также зависят от интересов, возможностей и бюджетных ограничений ее представителей. Приоритет в решении тех или иных проблем определяется давлением на правительство ресурсно обеспеченных игроков. Еще более весомой является роль латентных сетевых коалиций правящего класса, стремящихся к контролю государственных институтов и процесса принятия решений. «Говоря обобщенно, сетевые коалиции правящей элиты и их неформальные коммуникации в сфере власти создают ту пресловутую “политическую машину”, которая играет заглавную роль в управлении государством и в распределении общественных ресурсов» [там же, с. 38]. У власти имеются широкие возможности манипулировать общественным мнением, используя его противоречивость и неоднородность, концентрировать внимание на наиболее приемлемых позициях, высказываемых от имени общества. В случае возникновения опасной для власти протестной мобилизации она имеет возможность формировать комплиментарные оценки своей деятельности при помощи аффилированных СМИ.
Набор возможностей, используемых властями для контроля над содержанием публичной дискуссии, исключительно широк. Политики и чиновники, сетевые коалиции правящего класса могут использовать подконтрольные СМИ, а также аффилированные гражданские, партийные и прочие структуры. В дискурсивное пространство вбрасываются необходимые сюжеты и распространяются нужные оценки, интерпретируемые как поддержка официальной позиции. Такими способами достигается цель противодействовать общественному мнению посредством «обнуления» наиболее болезненных для власти вопросов, инициированных гражданами. Последние располагают крайне ограниченными возможностями для оказания влияния на параметры принимаемых государственных решений. Помимо прочего, нередко происходит так называемый «перехват общественной повестки», ее фактическая приватизация, при помощи которой власти стремятся разрушить формирующуюся вокруг беспокоящей проблемы мобилизованную группу граждан, прибегая в том числе и к откровенно популистским приемам и практикам. Противостоять столь мощным информационно-коммуникативным, финансовым и прочим властным ресурсам чрезвычайно сложно, особенно в рамках авторитарной политической системы, стремящейся нейтрализовать любую автономную политическую активность и граждан, и публичных акторов.
Таким образом, публичная институциональная повестка выступает не только как постановка правительством задач, нередко весьма далеких от его реального плана действий и скрытых целей. Ее можно рассматривать и как «инструмент решения иных проблем - актуализации механизмов обратной связи, символического давления на общественное мнение, информирования о своих намерениях третьих сторон (других правительств), мониторинга настроений граждан, умиротворения протеста и т. д.» [45, с. 57]. Будучи существенным показателем как настроений общества, так и внимания правящей элиты к запросам населения, «управленческая повестка выступает мощным политическим фактором, влияющим на гражданскую активность и дальнейший характер использования институтов государственного управления, - отмечает А. И. Соловьев. - По сути, сочетание гражданских и политических повесток - это первая стадия формирования договорных по своей природе государственных целей, т. е. той конфигурации параметров, которые оформляют целевые устремления правительства» [там же].
Общественная повестка: технологии
и механизмы образования и продвижения
Правительственной (управленческой) повестке противостоит повестка общественная, представляющая собой совокупность позиций различных гражданских фигур и структур. Эти позиции, как правило, слабо агрегированы, а представляющие их акторы обладают неравнозначными возможностями своей публичной презентации. Претендовать на выражение общественного мнения в целом они не могут в силу значительной диверсификации общественных интересов и позиций. Вместе с тем главной задачей общественной повестки является как раз презентация общественного мнения по наиболее беспокоящим вопросам и их публичное обсуждение, результатом которого должно стать их включение в итоговую повестку как компонент фактического целеполагания.
Функциональная слабость общественной повестки признается многими авторами, обращающими внимание на многочисленные причины такого положения дел. По мнению А. И. Соловьева, общественное мнение не способно включиться в осуществление целого ряда функций государственного управления, связанных с поддержанием взаимосвязей гражданских структур с органами власти, осуществлением политических целей, оценкой ресурсов и рисков, соотнесением экономических и этических параметров оценки государственного управления. Ввиду того, что рядовые граждане видят только часть проблемы, не могут сохранять внимание к ней на протяжении длительного времени, а тем более отслеживать весь цикл принятия решений, они выступают слабым контрагентом власти в этом вопросе.
С этим утверждением трудно не согласиться, но следует признать также, что населению необходимо знание различных подходов к решению беспокоящей проблемы, чему власти, как правило, активно препятствуют. Кроме того, в процессе работы над повесткой различные общественные структуры, предлагающие свои альтернативы или оппонирующие власти, располагают далеко не одинаковыми ресурсами, хотя последние могут изменяться под воздействием множества факторов (скажем, моральный и информационный ресурсы при определенных обстоятельствах могут перевесить административные или финансовые ресурсы). Отсюда ключевым вопросом для формирования, продвижения и включения общественной повестки в целеполагающую деятельность институтов государственного управления становится проблема акторов и их ресурсного обеспечения.
Формирование общественной повестки фактически начинается с возникновения общественной реакции на различного рода проблемы и носит во многом спонтанный характер. Это может быть угроза безопасности, обострение социальных проблем (безработица, падение доходов населения); разрастание частного вопроса (например, экологического бедствия) до федеральных масштабов и т. д. В ответ на это различные общественные группы презентуют собственные позиции, прибегая к электоральным или партийным дискурсам, деятельности посредников и прямым обращениям к чиновникам. Однако в настоящее время наряду с традиционными механизмами формирования общественной повестки огромную роль играют интернет-ресурсы и новые социальные медиа, порождающие гибридные формы выражения гражданских позиций (краудсорсинговые платформы и т. д.), обладающие мгновенной реакцией на позиции властей, наличием значительного исследовательско- разведывательного потенциала сетевых аналитиков и т. д. [46; 47]. И чем сильнее роль такого рода структур, тем большая компетентностная готовность и оперативность требуется от лиц, принимающих решения, тем сильнее влияние общественного мнения на центры государственного управления.
Продвижение общественной повестки можно считать еще более сложным и ответственным этапом в этом процессе, предполагающим соревновательность и конкуренцию с различными задачами, выдвигаемыми не только государственной администрацией, но и масс-медиа, бизнес-сообществом, международными структурами и мировым общественным мнением. Наиболее отчетливыми комплексами позиций, противостоящими здесь общественной повестке, выступают правительственная (институциональная) повестка, повестка лидера и медийная повестка. Несмотря на то что в этом соревновании проблемы рассматриваются с разных социально-политических ракурсов, что рационализирует их диагностику, главной линией напряжения остается дихотомия «государство - общество».