Статья: Влияние внутрирегиональной налоговой децентрализации на развитие доходной базы регионов

Поэтому помимо модели с фиксированными эффектами используется обобщенная модель межгрупповой оценки (between estimator), которая позволяет оценить влияние среднего установленного уровня налоговых нормативов, отчисляемых в местные бюджеты, на налоговую базу. Однако такая модель при усреднении теряет достаточно много информации, не учитывая временную динамику.

По этой причине в качестве основной модели для интерпретации результатов будет применяться гибридная модель. В ней как регрессоры используются средние значения зависимых переменных, на основе которых оценивается межрегиональная разница, а также ежегодные отклонения от средних значений зависимых переменных (within-преобразованные переменные), на основе которых оценивается эффект внутрирегиональной динамики. Такая модель позволяет задействовать максимально возможную информацию о переменных с учетом и межгрупповой, и внутригрупповой вариации.

Применив гибридную модель, мы получаем возможность отдельно оценить два эффекта: как различия в средних уровнях передачи налоговых отчислений влияют на средний размер налоговой базы (на основе межрегионального сравнения) и как передача дополнительных нормативов отчислений в регионе влияет на налоговую базу.

В модели используется слагаемое взаимодействия (interaction term) между переменными норматива отчислений от налогов и ВРП на душу населения. Поэтому для интерпретации результатов необходима оценка двух предельных эффектов -- для среднего показателя переменной и для отклонения от среднего показателя переменной. По этой же причине во избежание смещения оценок в модели с фиксированными эффектами и гибридной модели производится двойное вычитание среднего (double demeaning) [Giesselmann, Schmidt-Catran, 2020].

Для учета общего уровня экономической активности, влияющего на рост налоговой базы вне зависимости от проводимой местными и региональными властями политики, используется показатель ВРП на душу населения в постоянных ценах.

Основной целью контрольных переменных, которые применяются во всех моделях, является учет характеристик регионов, оказывающих дополнительное влияние на накопление налоговой базы.

Для этих целей общими для всех налоговых доходов контрольными будут следующие переменные, прямо или косвенно отражающие различия в структуре экономики регионов⁶:

• cityPopjt -- доля городского населения в i-м регионе в год t (поскольку в городах лучше развит сектор услуг, ожидается положительное влияние этой переменной на НУСН);

• extractionи -- доля добывающей промышленности (раздел C ОКВЭД, ОКВЭД-2) в ВРП в i-м регионе в год t;

• agricult_it -- доля сельского хозяйства (раздел А ОКВЭД, ОКВЭД-2) в ВРП в i-м регионе в год t (учитывает географические особенности регионов, а также распространение специальных налоговых режимов в сельском хозяйстве, способных оказывать косвенный эффект на рассматриваемые налоги).

В модели, не учитывающие фиксированные эффекты, дополнительно включаются следующие неизменные характеристики регионов⁷:

• North_m_i -- средний удельный вес населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза продукции в i-м регионе;

• kaukaz_i -- дамми-переменная принадлежности i-го региона к Северо-Кавказскому федеральному округу (учитывает культурные и географические особенности регионов).

Помимо (between) в регрессии включаются фиксированные эффекты года, чтобы учесть макроэкономические события, общие для всех регионов, в том числе изменения налогового законодательства.

Регрессии строятся для четырех налогов:

• НУСН в части, где налоговой базой является доход организации (обозначение для налоговой базы -- USNtxBperCapitaPI, обозначение для норматива отчислений -- taxUSNmun);

• НПО (обозначение для налоговой базы -- profitTxBperCap, обозначение для норматива отчислений -- taxProfitMun);

• НИО (обозначение для налоговой базы -- OrgPropTxBperCapitaPI, обозначение для норматива отчислений -- taxOrgPropMun);

• НДФЛ (для этого налога ограничен ряд данных по налоговой базе, поэтому в качестве зависимой переменной используются показатели налоговых отчислений в консолидированный бюджет региона (обозначение для налоговых поступлений -- persIncTaxPercap, обозначение для норматива отчислений -- taxPersIncMun)).

По налоговой базе НДФЛ в региональном разрезе имеются данные только за период 2014-2018 годов. По этой причине вместо них используются данные о налоговых поступлениях в консолидированный бюджет субъекта, доступные за период 2011-2018 годов. Такое замещение выглядит достаточно обоснованным, поскольку налоговая ставка по этому налогу в рассматриваемый период была плоской, у регионов и органов местного самоуправления нет полномочий по предоставлению налоговых льгот или общему снижению ставки налога, а уровень собираемости НДФЛ близок к единице. Следовательно, можно ожидать высокой корреляции между объемом поступлений НДФЛ и его базой налогообложения. Однако для проверки устойчивости полученных результатов строятся оценки и по налоговой базе НДФЛ.

Для расчетов используются данные по 72 регионам России за период 2011-2018 годов.

Из выборки исключены следующие регионы:

• Москва, Санкт-Петербург и Севастополь (особенности организации местного самоуправления);

• Московская область (изменение границ в 2012 году);

• Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ -- Югра, Архангельская область и Ненецкий автономный округ (особенности взаимоотношений автономных округов с областями, а также значительные выбросы по некоторым показателям);

• Чеченская Республика (низкая достоверность данных);

• Республика Крым (отсутствие данных до 2014 года);

• Чукотский автономный округ и Сахалинская область (большие выбросы в данных).

Рассмотрим разброс основной переменной интереса -- передачи норматива налоговых отчислений на местный уровень для рассматриваемой выборки регионов за период 2011-2018 годов.

Как показано на рис. 1, значительная вариация наблюдается по НУСН: есть достаточно большие группы регионов, которые передают 100% этого налога на местный уровень, передают частично, а также не передают вовсе.

Примечания: 1 По оси абсцисс отложен номер региона при сортировке по размеру ВРП на душу населения в 2018 году. 2. Каждая точка соответствует одному году наблюдений в одном регионе

Источник: расчеты авторов по данным Федерального казначейства. https://roskazna.gov.ru/.

Рис. 1 Средний норматив отчислений (ось ординат, %) в местные бюджеты от налога, взимаемого в связи с применением УСН в исследуемых регионах (ось абсцисс), 2011-2018 годы

Для более точной оценки разброса передачи нормативов отчислений рассмотрим показатели ее вариации по 72 регионам за период 2011-2018 годов: общая вариация составляет 31,19, межгрупповая (between) -- 27,79, а внутригрупповая (within) -- 14,59. Такие значения указывают на значительный разброс показателя, причем разброс между регионами превышает внутрирегиональную динамику. Иначе говоря, по этому показателю нормативы отчислений на местный уровень от налога, взимаемого в связи с применением УСН, различались между регионами больше, чем менялись внутри регионов.

По НДФЛ установлен минимальный обязательный норматив отчислений в местные бюджеты -- 30% (40% -- до 2013 года включительно), поэтому многие регионы установили норматив на этом минимальном уровне (рис. 2). По этой причине оцененные в работе стимулирующие эффекты от передачи этого налога будут связаны не с фактом передачи (как для остальных налогов, где норматив может и не передаваться), а с отклонениями от минимальных нормативов, в силу чего оценки эффекта по стимулированию налоговой базы от передачи НДФЛ окажутся заниженными. Фактический стимулирующий эффект будет выше, но он не может быть оценен в связи с низкой вариацией в данных.

Примечания: 1. По оси абсцисс отложен номер региона по размеру ВРП на душу населения в 2018 году. 2. Каждая точка соответствует одному году наблюдений в одном регионе.

Источник: расчеты авторов по данным Федерального казначейства. https://roskazna.gov.ru/.

Рис. 2 Норматив отчислений (ось ординат, %) в местные бюджеты от НДФЛ в исследуемых регионах (ось абсцисс), 2011-2018 годы

Показатели вариации (общая -- 5,47, межгрупповая -- 2,32, внутригрупповая -- 4,95) небольшие. Это свидетельствует о том, что норматив передачи налоговых отчислений НДФЛ на местный уровень относительно стабилен во времени и незначительно различается между регионами. При этом внутрирегиональная динамика превышает межрегиональные различия по этому показателю.

Как следует из рис. 3, в 2011-2018 годах НПО достаточно редко передавался на местный уровень.

Вариация относительно невелика (общая -- 3,41, межгрупповая -- 2,68, внутригрупповая -- 2,13). По этой причине, а также в силу крайне небольшого числа регионов, которые передают отчисления по НПО, расчеты могут не показать какого-либо эффекта от передачи налоговых нормативов.

По НИО (рис. 4) мы также наблюдаем редкие факты передачи налоговых отчислений на местный уровень, хотя есть регионы, передававшие на него до 50% налоговых поступлений.

Вариация по этому налогу несколько больше, чем по НПО (общая -- 11,62, межгрупповая -- 10,70, внутригрупповая -- 4,66), а межрегиональные различия по нему превышают внутрирегиональные.

На основе представленных графиков разброса переменных интереса можно сделать следующие предварительные выводы:

• более достоверные результаты следует ожидать по НУСН;

• по НДФЛ фактический эффект выше, чем может быть получен нами;

• по НПО и НИО мы не рассчитываем получить достоверные результаты в связи с низким разбросом значений переменной интереса.

Кроме того, на графиках выше (где регионы упорядочены по увеличению ВРП на душу населения за 2018 год) мы не наблюдаем связи норматива передачи налоговых отчислений и ВРП. Это может свидетельствовать о примерно одинаковом поведении «бедных» и «богатых» регионов в отношении передачи налогов на местный уровень. Это также подтверждает коэффициент корреляции величины норматива и ВРП на душу населения, составляющий 0,17 для НУСН, -0,11 для НДФЛ, 0,21 для НПО и -0,26 для НИО. Таким образом, уровень социально-экономического развития региона, оцененный через подушевой ВРП, не является фактором, определяющим склонность региона к передаче указанных налогов на местный уровень.

Результаты

Полученные результаты показывают наличие положительного эффекта при передаче НУСН, НДФЛ и НИО, в то время как о НПО такого сказать нельзя.

Из результатов оценки по НУСН видно, что передача более высокого норматива отчислений приводит к более высокому уровню налогооблагаемой базы. Об этом говорят положительные коэффициенты при переменных taxUSNmun, taxUSNmun_m. Однако с ростом обеспеченности региона этот эффект снижается, о чем свидетельствуют отрицательные коэффициенты при переменной произведения налогового норматива и ВРП на душу населения (табл. 1).

Для более корректной оценки результатов необходимо рассчитать предельные эффекты от переменной норматива отчислений от налога на местный уровень (taxUSNmun). Основной моделью для интерпретации результатов выбрана гибридная модель (столбец 4), поэтому рассмотрим предельные эффекты для этой модели. Для этого разделим предельные эффекты от увеличения нормативов внутри региона (эффект от динамики изменения налоговых нормативов по годам, который оценивается на основе коэффициентов для переменной taxUSNmun_w) и эффекты от средних налоговых нормативов, различающихся между регионами (оценивается на основе коэффициентов для переменной taxUSNmun_m). Предельные эффекты для этих переменных на разных уровнях показателя GRPperCapPI_w и показателя GRPperCapPI_m представлены в табл. 2 (уровни основаны на разбросе показателей в выборке).

Таблица 1

Результаты оценки влияния передачи нормативов отчислений от НУСН на налогооблагаемую базу на душу населения в постоянных ценах