Статья: Влияние внутрирегиональной налоговой децентрализации на развитие доходной базы регионов

Институт прикладных экономических исследований, РАНХиГС

Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов РФ Институт экономической политики им. Е. Т. Гайдара

МГУ им. М.В. Ломоносова

Влияние внутрирегиональной налоговой децентрализации на развитие доходной базы регионов

Александр Николаевич Дерюгин

старший научный сотрудник

Игорь Юрьевич Арлашкин научный сотрудник

Ирина Николаевна Филиппова научный сотрудник

Москва

Аннотация

налог отчисление доходный регион

В статье рассматривается влияние передачи субъектами Российской Федерации на местный уровень нормативов отчислений от ряда налогов (налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (НУСН), налога на доходы физических лиц (НДФЛ), налога на имущество организаций (НИО) и налога на прибыль организаций) на рост доходной базы соответствующих налогов. Основная гипотеза, выдвигаемая авторами, состоит в том, что передача налогов в местные бюджеты оказывает положительное влияние на развитие доходной базы соответствующего налога. Этот результат будет тем выше, чем в большей степени местные власти смогут повлиять на деятельность плательщиков соответствующих налогов. Тестируется также гипотеза о том, что в бедных и богатых регионах передача налоговых доходов на местный уровень может оказывать разное влияние. Для проверки гипотез используются обобщенная модель панельных данных, модель межгрупповой оценки, модель с фиксированными эффектами (или внутригрупповой оценки) и гибридная модель. Используется оценка предельных эффектов с учетом уровня богатства региона. На основе результатов расчетов делается вывод о наличии положительного эффекта от передачи на местный уровень ряда налогов: взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения; на доходы физических лиц; на прибыль организаций и на имущество организаций. Этот вывод справедлив только для отдельных групп регионов. В частности, в отношении НУСН и НИО это оказалось справедливо для менее обеспеченных регионов, а в отношении НДФЛ -- для беднейших. Авторами установлено, что динамика нормативов отчислений (передача дополнительных процентных пунктов норматива) не оказывает значимого положительного влияния на налогооблагаемую базу.

Ключевые слова: региональные бюджеты, нормативы отчислений от налогов, налоговые стимулы, налоговая децентрализация.

Annotation

Aleksandr N. DERYUGIN. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russian Federation); Financial Research Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation (, Russian Federation).

Irina N. FILIPPOVA. Gaidar Institute for Economic Policy (Moscow, Russian Federation); Lomonosov Moscow State University (1Moscow, Russian Federation)

Igor Yu. ARLASHKIN. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russian Federation); Financial Research Institute of the Ministry of Finance of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation).

Impact of Intraregional Tax Decentralization on a Region's Tax Base Abstract

The article examines the impact of intraregional tax decentralization in Russia on the growth of the tax bases in regard to simplified taxation system, personal income tax, corporate property tax and corporate income tax. The main hypothesis is that tax decentralization to local budgets has a positive effect on the growth of the revenue base of the corresponding tax, and the more local authorities can influence taxpayers, the stronger this effect. The paper also tests the hypothesis that tax decentralization to the local level can have different effects in poor versus rich regions. Hypotheses are tested using the pooled panel data model, the between-estimator model, the fixed effects model (or the within- estimator model), and the hybrid model. Marginal effects are estimated in order to take into account the level of regional wealth. Based on the results of the calculations, it is concluded that there is a positive effect from decentralizing the simplified taxation system, personal income tax, corporate income tax and corporate property tax, but only in certain groups of regions. In particular, with respect to simplified taxation system and corporate property tax, this turned out to be true for the less well-off regions, and with respect to personal income tax--for the poorest. At the same time, the dynamics of decentralization rates (decentralization of additional percentage points of the rate) do not have a significant positive effect on the tax base. The article was written on the basis of the RANEPA state assignment research program.

Keywords: regional budgets, tax decentralization rates, tax stimuli, panel regression.

Введение

Рассматриваемый в настоящей статье вопрос о влиянии передачи субъектами Российской Федерации на местный уровень нормативов отчислений от налогов на рост соответствующей доходной базы является частью более общего вопроса -- о влиянии на экономический рост фискальной децентрализации, то есть передачи доходов или расходных обязательств с верхних уровней власти на нижние.

В теории предполагается [Brueckner, 2005; Martinez-Vazquez, McNab, 2003; 2006], что фискальная децентрализация положительно влияет на экономический рост, поскольку в соответствии с теоремой о децентрализации Оутса [Oates, 1972] и гипотезой Тибу [Tiebout, 1956] местные власти более осведомлены о предпочтениях населения и потому способны более эффективно предоставлять общественные блага, чем центральный уровень.

Кроме того, децентрализация повышает конкуренцию местных властей за население, мотивирует их к сокращению налоговой нагрузки и оптимизации бюджетных расходов. Это также способствует экономическому росту [Brueckner, 2005]. Иными словами, положительное влияние фискальной децентрализации на экономический рост опосредуется через повышение экономической эффективности бюджетных расходов местных властей.

В то же время фискальная децентрализация может влиять на экономический рост отрицательно. Это происходит, если местные предпочтения различаются слабо или если инфраструктурные ограничения местных властей не позволяют учитывать эти предпочтения [Rodrlguez-Pose, Ezcurra, 2011]. В [Gocen et al., 2017] подчеркивается, что негативное влияние децентрализации на экономический рост во многом обуславливается несовершенством информации, в результате чего не соблюдается исходная предпосылка о лучшей осведомленности территориальных властей относительно предпочтений населения. Как следствие, не достигается и ожидаемого повышения экономической эффективности.

Кроме того, фискальная децентрализация усиливает проблему мягких бюджетных ограничений, не позволяет производить в оптимальном объеме блага со значительными экстерналиями, вредит экономическому росту в случае бедных и развивающихся территорий (где не выполняются предпосылки гипотезы Тибу). Это может привести к перепроизводству общественных благ в пользу территориальных элит за счет прочих групп населения (к захвату контроля элитой), а также чрезмерной фрагментации территориального сообщества. В этом случае местные власти пытаются учитывать предпочтения множества небольших групп жителей и не могут воспользоваться преимуществами эффекта масштаба при оказании общественных услуг [Amagoh, Amin, 2012].

Однако в целом предполагается, что выгоды фискальной децентрализации должны перекрывать ее издержки. В конечном счете это и должно способствовать экономическому росту. Между тем результаты эмпирических исследований противоречивы: одни исследования находили положительное влияние доходной децентрализации, например [Siliverstovs et al., 2015]; другие -- отрицательное, например [Freinkman et al., 2009]; третьи значимой взаимосвязи не обнаруживали, например [Юшков, 2016]. При этом в случае доходной децентрализации практически не учитывается, что разные децентрализуемые доходные источники могут по-разному влиять на экономический рост. Лишь в некоторых работах делается различие между налоговой децентрализацией и передачей трансфертов, например в [Burret et al., 2018; Gong, Zou, 2011].

Различное влияние разных типов децентрализуемых налоговых источников в эмпирических работах не учитывается. Кроме того, в основном исследуется влияние децентрализации от Федерации к регионам, но не от регионов -- к муниципалитетам. Между тем вопрос о влиянии внутрирегиональной налоговой децентрализации на региональный экономический рост является актуальным для России.

В качестве показателя экономического развития можно было бы рассматривать ВРП, но его динамика определяется довольно большим числом факторов, из которых внутрирегиональная децентрализация -- потенциально далеко не самый значимый. Поэтому в качестве зависимой переменной используются именно региональные налоговые базы.

В рамках настоящего исследования рассматривается вопрос о влиянии передачи налоговых отчислений с регионального на местный уровень на объем и рост налоговой базы по четырем налогам. В их числе налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (НУСН), налог на доходы физических лиц (НДФЛ), налог на прибыль организаций (НПО) и налог на имущество организаций (НИО).

Гипотезы и методология исследования

Первая гипотеза о положительном влиянии децентрализации налогов на рост их базы основана на тех же предпосылках, что и теорема децентрализации: местные власти более информированы, за счет чего могут эффективнее стимулировать рост доходной базы. Вторая гипотеза состоит в том, что в бедных и богатых регионах передача налоговых полномочий на местный уровень может оказывать разное влияние на соответствующую базу.

Для проверки гипотезы о положительном влиянии передачи налоговых полномочий с регионального на местный уровень на налоговую базу оцениваются регрессионные уравнения (1)-(3):

модель пула (OLS)

TaxBase_it = e1taxMunit + в2 GRPit + e3taxMunit х GRPit + + XTtB4 + ai + yt + eit, TaxBaseit,

модель межгрупповой оценки (BE)

TaxBase_it = в^дхМип, + в2 GRPi + e3taxMuni х GRPt + + XTB4 + ai + Јi, TaxBasei,

модель с фиксированными эффектами (FE)

TaxBase_it = e1taxMunit + GRPit + e3taxMunit х GRPit +

+ XitB₄ + a_i + y_t + e_it, TaxBase_it, Постоянные цены получены путем корректировки номинальных значений на региональный ИПЦ. Данные по формам статистической налоговой отчетности. https://www.nalog.ru/rn77/related_ activities/statistics_and_analytics/forms/. Данные Федерального казначейства. https://roskazna.gov.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye- byudzhety-subektov/. В расчетах используются значения ВРП регионов, полученные путем последовательной корректировки номинального ВРП в базовом периоде на индекс его физического объема. Данные Федеральной службы государственной статистики. https://rosstat.gov.ru/.

где TaxBase_it -- налоговая база соответствующего налога на душу населения г-го региона в год t в постоянных ценах¹ 2018 года², taxMun_it -- норматив отчислений от соответствующего налога в местные бюджеты по i'-му субъекту Российской Федерации в год t³, GRP_it -- ВРП на душу населения /-го региона в год t в постоянных⁴ ценах⁵ 2018 года, a_i -- вектор неизменных во времени характеристик /-го региона, y_t -- фиксированные эффекты времени, X -- вектор контрольных переменных.

При оценке предполагается, что эффект от передачи налоговых нормативов местным властям будет разным для более и менее обеспеченных регионов. В более обеспеченных регионах (с более высоким подушевым уровнем ВРП) плательщики передаваемых налогов могут быть крупнее и в меньшей степени зависеть от действий местных властей. Кроме того, в более обеспеченных регионах муниципальные образования, как правило, обладают достаточным объемом финансовых ресурсов для исполнения своих полномочий, а при наличии дополнительной потребности могут рассчитывать на помощь со стороны региона. Напротив, муниципалитеты в менее обеспеченных субъектах зачастую вынуждены самостоятельно изыскивать дополнительные финансовые ресурсы. Поэтому передача дополнительных нормативов на местный уровень в более обеспеченных регионах может оказывать меньшее влияние на рост налогооблагаемой базы.

Гипотеза о положительном влиянии передачи налоговых отчислений на местный уровень подтвердится, если коэффициент ві окажется положительным, а также если при некоторых уровнях подушевого ВРП будет выполняться неравенство в₁ + вз ^х GRP_it > 0 (важное условие при < 0).

Влияние передачи нормативов отчислений от налогов на местный уровень оценивается как уравнениями (1)-(3), так и с помощью гибридной модели (within-between estimator) (Hybrid) [Allison, 2009; Schunck, 2013].

Обычно для оценки панельных данных по выборке регионов используют модель с фиксированными эффектами. Это обусловлено тем, что регионы составляют генеральную совокупность, а не случайную выборку, а также предпосылкой о влиянии индивидуальных ненаблюдаемых неизменных во времени характеристик региона [Wooldridge, 2010]. Этот подход позволяет оценить, как изменение исследуемой переменной во времени в каждом регионе влияет на зависимую переменную, но не подходит для оценки эффекта медленно меняющихся во времени переменных. В рамках нашей задачи такой подход позволяет ответить на вопрос, как влияет на изменение налогооблагаемой базы изменение нормативов отчислений от налогов. Однако мы не получим ответа на ключевой для настоящего исследования вопрос: как влияет средний уровень передачи налоговых нормативов на налогооблагаемую базу.