Автореферат: Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации

Таблица 5.Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2010 гг.

Источник: данные Росстата за соответствующие годы.

Вышеописанная динамика привела к определенным изменениям в структуре трансфертов в 2009-2010 гг. (см. табл. 4).

Как видно из таблицы 4, объем дотаций снизился в 2010 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2009 г. главным образом за счет снижения суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов со 191,9 млрд. до 105,9 млрд. руб. В результате доля дотаций на сбалансированность в общей сумме трансфертов уменьшилась с 13,0 до 7,7%. При этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, напротив, выросла с 25,4 до 28,8%. В целом данные изменения следует оценить положительно, так как дотации на выравнивание распределяются по наиболее прозрачной методике на основе объективных факторов. Важно отметить, что снижение объемов дотаций на сбалансированность сопровождалось существенным ростом сальдо бюджетных кредитов. Однако в целом сумма дотаций на сбалансированность и сальдо бюджетных кредитов все же уменьшилась на 15,4% в номинальном выражении - с 319,4 млрд. руб. в 2009 г. до 270,3 млрд. руб. в 2010 г. Данное сокращение отражает уже отмеченное выше снижение напряженности в субнациональных финансах в 2010 г. по сравнению с ситуацией 2009 г.

Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные бюджеты в 2011 г., составляет около 1252,4 млрд. руб. В номинальном выражении это на 9,1% меньше, чем объем средств, выделенный в 2010 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении увеличатся на 5,4%. В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2010 г. с 13,6 до 11,7%.

Объем дотаций, планируемых к выделению из федерального бюджета, в 2011 г. составит 523,3 млрд. руб., что практически соответствует уровню 2010 г. (522,7 млрд.руб.). При этом основной канал финансовой помощи региональным властям - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) - планируется сохранить в 2011 г. на уровне 2010 г. (397 млрд. руб.).

Таблица 6. Трансферты российским регионам из федерального бюджета в 2008-2010 гг. в номинальном выражении

Источник: Федеральное казначейство, расчеты ИЭП им. Е.Т. Гайдара.

Необходимо отметить, что в 2011 г. планируется продолжение наметившейся в 2010 г. тенденции к росту доли ФФПР в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Согласно Закону о федеральном бюджете на 2011-2013 гг. доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности должна увеличиться с 28,8% в 2010 г. до 31,7% в 2011 г. Однако следует подчеркнуть, что запланированное увеличение доли ФФПР достигается путем сокращения общей суммы трансфертов, а объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности сохраняется на уровне 2010 г. С учетом того что в 1999 г. доля этого фонда в межбюджетных трансфертах составляла 73%, а с 1999 г. неравномерность в бюджетной обеспеченности регионов России значительно увеличилась, планируемое сохранение объемов дотаций из ФФПР в 2011-2013 гг. на уровне 2010 г. (т.е. без какой-либо индексации в течение 3 лет) представляется явно недостаточным.

Расходная часть консолидированного бюджета субъектов РФ также претерпела существенные изменения. Следует отметить, что в 2009 г. была прервана тенденция 2007-2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации (см. табл. 3). Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года. В наибольшей степени увеличились региональные расходы по разделам «Социальная политика» и «Межбюджетные трансферты» (главным образом речь идет о трансфертах территориальным фондам ОМС), а также на обслуживание государственного и муниципального долга. Рост расходов на обслуживание долга обусловлен активизацией субнациональных заимствований в 2009 г., а увеличение расходов на социальную политику произошло в том числе за счет увеличения расходов на осуществление государственной политики в области занятости населения (финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).

Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам «ЖКХ» и «Национальная экономика». При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику - на 8% по отношению к уровню 2008 г. В то же время заметно выросли расходы по подразделу «Общеэкономические расходы» (в 1,7 раза), прежде всего за счет финансирования мер по снижению напряженности на рынке труда. Также увеличились расходы на поддержку сельского хозяйства (на 8,7%). Важно подчеркнуть, что все три названных направления расходов в сфере национальной экономики софинансируются за счет субсидий из федерального бюджета.

В целом наибольшему сокращению подверглись капитальные расходы, в то же время существенно увеличились расходы на обслуживание государственного долга, а также расходы по тем направлениям, которые софинансируются (финансируются) из федерального бюджета.

По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 млрд. рублей. С дефицитом исполнены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно данным Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 млрд. рублей, что почти в полтора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трлн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.

Проявление фискального поведения региональных властей проиллюстрируем на примере финансирования регионального рынка труда.

Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программе 95 800 человек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев. Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 млрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.

Однако эффективность использования данных средств исключительно низка, судя по понижательной тенденции валового регионального продукта, дифференцированного по субъектам РФ.

В целом можно отметить, что в рамках Закона «О федеральном бюджете на 2011 г. и на период до 2012 г.» сохраняется целый ряд существенных проблем, обусловленных фискальным поведением региональных органов власти:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов приводят к бесконтрольному расходованию бюджетных средств на функции государства в регионах;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему) ставят под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями власти, поскольку последние пользуются этим расширяя масштабы своего фискального поведения;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения еще более инициирует фискальную мотивацию органов власти субъектов РФ.

В третьей главе - «Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения бюджетных расходов субъектов РФ в системе факторов ограничения фискального поведения региональных органов власти» обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Однако современных финансовый кризис существенно изменил правила распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра в бюджеты субъектов РФ.

Для обоснования основных направлений совершенствования модели бюджетного федерализма в России важно дать оценку масштабов асимметрии и возможностей ее устранения по отдельным регионам с помощью таких показателей, как:

- процентное соотношение собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета на данной территории;

- разница между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете на душу населения, т.е. баланс доходов и расходов в расчете на душу населения.

Первый показатель позволяет оценить масштабы «донорства» и «реципиентства» отдельных регионов; второй -- характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или, наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов).

Исходя из рассмотренных выше финансовых потоков между федеральным центром и регионами, формулы расчета процента возврата средств в регион выглядят следующим образом:

B1 = [(F + Lp)/(T + NT + Ln)] x 100% и

B2=[(F + Lp+D)/(T + NT + Ln)] x 100%,

где B1 -- доля возврата по балансу, учитывающему только финансовую помощь;

В2 -- доля возврата по балансу, учитывающему как финансовую помощь региональным бюджетам, так и прямые расходы федерального бюджета;

F-- финансовая помощь региональным бюджетам;

Lp -- непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд;

D -- прямые расходы федерального бюджета;

Т -- налоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

NT-- неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

Ln -- превышение объема погашения бюджетных ссуд над объемами привлечения бюджетных ссуд.

Если доля возврата меньше 100% или баланс на душу населения отрицателен, то регион может считаться донором федерального бюджета и, наоборот, если больше 100% или имеет место положительный баланс на душу населения, то регион может считаться реципиентом федерального бюджета.

Полученные данные свидетельствуют о том, что примерно треть регионов РФ относится к числу реципиентов, т.е. даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, то им все равно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Таким образом, установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, что нередко предлагается в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России, не сможет полностью решить проблему оказания адекватной финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

В этой связи целесообразным представляется разделение специально создаваемого федерального фонда, аккумулирующего средства для оказания финансовой помощи регионам, на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям. В принципе на любом этапе согласования возможно изменение этих частей, например, исходя из соображений обеспечения максимальной стабильности в распределении трансфертов, поддержки тех или иных географических регионов, достижения заранее установленного минимального уровня бюджетной обеспеченности, улучшения условий выплаты заработной платы и т.д. При этом объем трансфертов для конкретных регионов (при одних и тех же исходных данных) может меняться в весьма значительных пределах, например, 80% средств текущей финансовой помощи направляется по принципу «гарантированного минимума», а 20% -- «пропорционального выравнивания», как это и происходило в России в 2000--2002 гг.