Автореферат: Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в части формирования необходимой налоговой и неналоговой базы, а также распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра и мобилизации рыночных источников финансирования бюджетного дефицита, исключающих негативные последствия фискального поведения органов власти субъектов РФ в модели бюджетного федерализма и позволяющих восстановить финансовую стабильность региональной экономики на стадии посткризисного развития.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на региональном уровне, специфика которых обусловливается различным сочетанием принципов централизма и децентрализма во взаимоотношениях с федеральным центром; причин возникновения фискального поведения субфедеральных органов власти в условиях сокращения финансовой основы реализации их функций и растущей зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также факторов, влияющих на масштабы эффекта «липучки» в системе межбюджетных отношений;

- выявлены особенности реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, проявляющиеся в структурных элементах межбюджетных финансовых потоков, а также обоснованы методические подходы к оценке неэффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, количественные параметры которой определяют масштабы фискального поведения региональных органов власти в условиях бюджетной разбалансированности;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия, во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики фискального поведения субнациональных органов власти путем реализации принципов «дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.

- рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и региональных бюджетов РФ;

- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях экономической нестабильности путем усиления целевой направленности бюджетных расходов регионов, разработки эффективных инструментов бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональных органов власти, а также совершенствования механизма обеcпечения расходных обязательств органов власти субъектов РФ на основе повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти федерального центра и регионов по поводу разграничения расходных полномочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях и одной брошюре общим объемом 4,8 печатных листа, три из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований.

Введение

Глава 1. Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в системе межбюджетных отношений федеративных государств

1.1. Методологические основы трактовки фискального поведения региональных властей в моделях бюджетного федерализма

1.2. Концептуальный подход к трактовке эффекта «липучки» в регионах

1.3. Моделирование влияния федеральных трансфертов на региональные расходы и фискальное поведение субнациональных органов власти

Глава 2. Анализ эффекта «липучки» в системе распределения федеральных трансфертов в бюджеты субъектов РФ на разных стадиях макроэкономической динамики

2.1. Структура механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма

2.2. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России

2.3. Факторы корректировки системы предоставления межбюджетных трансфертов в Федеральном бюджете РФ 2009-2013 гг. и их влияние на фискальное поведение региональных властей

2.4. Сокращение доли помощи в расходах региональных бюджетов в условиях финансового кризиса - причина усиления эффект «липучки» на уровне субъектов РФ

Глава 3. Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения бюджетных расходов субъектов РФ в системе факторов ограничения фискального поведения региональных органов власти

3.1. Эффективное разграничение полномочий по регулированию бюджетных правоотношений и повышение результативности фискальной политики

3.2. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, и бюджетные ограничения фискального поведения региональных властей

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг

3.4. Западный опыт ограничения эффекта «липучки» и повышения результативности финансирования расходов региональныхбюджетов

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в системе межбюджетных отношений федеративных государств» систематизируются факторы фискального поведения региональных властей в моделях бюджетного федерализма, обобщаются концептуальные подходы к трактовке эффекта «липучки» в регионах, а также моделируется влияния федеральных трансфертов на региональные расходы и фискальное поведение субнациональных органов власти.

Модели бюджетного федерализма связаны с функционированием государства как центрального института в национальной экономической системе. Методологические основы реализации его функций связаны, в первую очередь, с теорией общественных финансов (public finance), которая, в свою очередь, является составной частью теоретических концепций, трактующих механизм развития экономики общественного (публичного) сектора (public sector economics). В то время как предметом общественных финансов См.: Вrown С., Jackson M. Public Sector Economics. - Oxford Blackwell Publishers, 1990; Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. Пер с англ.., 4-е изд. - М.: «Дело Лтд.», 1994; Шумпетер Й. История экономического анализа: В 3-х т. / Пер. с англ. Под ред. В.С. Автономова. - СПб.: Экономическая школа, 2001.; Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков. В 5 т. / Сопред. редкол. Г.Г. Фетисов, А.Г. Худокормов. - М.: Мысль, 2004 г. и др. традиционно были налоговые доходы бюджета, теория экономики общественного сектора носила более общий характер и помимо теории налогообложения включала теорию общественных (бюджетных) расходов и теоретические основы межбюджетных отношений (распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней).

Фундаментальные работы Ч. Тибу Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. №. 64. P. 416-424., Р. Масгрейва Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959. и У. Оутса Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В ее основу американский экономист У. Оутс Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. положил теорему децентрализации. В соответствии с ней помимо общественных благ, предназначенных для всего общества, существуют локальные общественные блага, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. N. Y: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.. При этом уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств для удовлетворения местных нужд. Это позволяет субнациональным органам власти адекватно учитывать конкретные потребности местного населения и получать выгоды от реализации этих услуг путем оптимизации налоговых платежей в субфедеральные бюджеты и расходов на производство локальных общественных благ.

Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора уже на уровне территории, а не только на уровне государства в целом. Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь дополняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены. В основе принципа субсидиарности лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности. Именно субсидиарность распределения финансовых полномочий (прав и обязанностей) между центром и субъектами при условии сохранения приоритета федерации называется «фискальным федерализмом».

Традиционно считается, что децентрализация приводит к росту эффективности предоставления общественных благ. Однако практика проведения децентрализации показала, что максимальный рост эффективности достигается лишь при отсутствии экстерналий и оппортунистического поведения субнациональных властей по отношению к центральным органам власти. В противном случае проблемы, связанные, в том числе, и с наличием мягких бюджетных ограничений, приводят к сокращению ожидаемых от децентрализации выгод. Эти негативные последствия и названы теоретиками эффектом «липучки» (flypaper effect): он реализуется в непропорциональном влиянии федеральных трансфертов на величину региональных расходов.

Практический опыт свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с «зоной их использования» (см. таблицу 1).

Таблица 1.Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы в странах мира