Автореферат: Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации

Общенациональные органы власти нацелены на решение вопросов, связанных непосредственно с удовлетворением потребностей граждан независимо от места их проживания, финансируя данные услуги. К общегосударственным функциям как правило относят оборону, почтовую службу и систему связи, дороги общегосударственного значения, гражданскую авиацию. Кроме того сюда относят также законодательную систему и суды, правоохранительные органы национального уровня, внешнюю политику, научно-исследовательские работы, защиту окружающей среды и пр.

На субфедеральные уровни власти целесообразно передать те виды услуг, производство которых обеспечивает «экономию на масштабах» или расширение «зоны использования», но по единым общегосударственным нормам. К расходам региональных органов власти целесообразно относить строительство междугородных шоссе, т.е. общественные услуги и блага, которые локализируются лишь на определенной территории.

Итак, эффективность децентрализованной модели бюджетного федерализма обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис. 1).

Источник: Адаптировано из ACIR. (2001). Governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, D.C.

Рис. 1. Процесс закрепления расходных полномочий

Согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут: (1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.

Таблица 2.Виды фискальной автономии субнациональных органов власти

Источник: база данных ИЭПП

Что касается распределения доходных полномочий, то целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях бюджетного федерализма (таблица 2):

* закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

* совместное использование базы налогообложения;

* долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным).

И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.

Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.

Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:

* стабильность -- чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

* экономическая эффективность -- за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

* мобильность налоговой базы -- чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

* равномерность размещения налоговой базы -- чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

* социальная справедливость -- налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

* бюджетная ответственность -- сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

В 2000-х годах для многих государств сформировалась тенденция передачи значительной доли расходных и части доходных полномочий на субфедеральный уровень управления. Это является следствием стремления государства повысить уровень представительства населения в принятии решений, а также попытками учесть предпочтения получателей государственных услуг в отношении их качества, количества и структуры.

Итак, решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в альтернативных моделях бюджетного федерализма (таблица 2).

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач -- достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности.

В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также о Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1 января 2008 г., определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение полномочий между органами влаcти различных уровней при реформировании местного cамоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип cубсидиарности как принцип «лучшего уровня». Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.

Однако наряду с передачей полномочий «сверху вниз» на основе принципа cубсидиарности многие полномочия переходили в обратном направлении - «снизу вверх», к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа максимально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельноcть по закреплению полномочий cубъектов Федерации в целом приобретает преимущественно «фасадный» характер, поскольку в итоге большая часть полномочий (более 700) остается у Федерации.

Таким образом принцип субcидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не cоблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации (т.е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

Структура межбюджетных отношений в Российской Федерации представлена на рис. 2. В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

Система же межбюджетного регулирования - более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой - налоговое регулирование бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Рис. 2. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.

В таблице 3 продемонстрирована реализация механизма регулирования межбюджетных отношений, связанного с закреплением налогов и отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства.

Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функционирования cектора бюджетных услуг, а значит, и исключает фискальную мотивацию региональных властей.

К сожалению, лимиты финанcирования бюджетополучателей до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не завиcели от качества предоcтавляемых бюджетных услуг, а в худшем - оказывались тем больше, чем хуже их качество. Собственно такова форма проявления фискального поведения региональных органов власти в условиях российской модели бюджетного федерализма, которая наиболее ярко проявилась в условиях посткризисного развития российской экономики.