При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.
В этой связи усиливающаяся «трансфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.
Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.
Основу отечественной модели бюджетного федерализма должны составлять следующие концептуальные условия:
- рационализация территориальной структуры налоговой системы, определяющей используемую модель распределения доходной базы между бюджетами всех уровней;
- упорядочение функциональной структуры налоговой системы, т.е. оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов и подоходного налога с физических лиц) для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее влияния на макро- и микроэкономические процессы;
- выделение типичных внутренних бюджетных и налоговых систем с целью создания единого налогового пространства в государстве.
По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.
Однако даже в отношении доходов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.
При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:
* стабильность -- чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
* экономическая эффективность -- за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
* мобильность налоговой базы -- чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;
* равномерность размещения налоговой базы -- чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;
* социальная справедливость -- налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;
* бюджетная ответственность -- сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.
В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов, расширение налоговой автономии должно способствовать созданию у региональных и местных властей стимулов к повышению эффективности управления общественными финансами, сокращению неформальной бюджетной деятельности, обеспечению прозрачности принимаемых решений.
Реальное разграничение расходных бюджетных полномочий между субъектами федеративных отношений предполагает не только разделение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и федерацией, но и перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.
Что же касается муниципальных образований, то установлена взаимосвязь между степенью концентрации и специализации производства и уровнем финансовой самостоятельности муниципального образования. Если окажется, что доля внутреннего потребления в общем объеме производства совпадает с уровнем самостоятельности муниципального образования, то это может означать положительную корреляционную взаимосвязь между этими двумя показателями. И тогда он (уровень самостоятельности) представляется вполне обоснованным.
Таким образом, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма кроется в адекватном соотношении расходных и доходных полномочий различных органов власти, с одной стороны, и их финансовом обеспечении, с другой.
Рис. 3. Концепции реструктуризации бюджетной сферы
Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 3).
При этом должны быть решены следующие задачи:
1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.
2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.
3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.
4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.
5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.
Очень cложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона (см. рис. 4).
Рис. 4. Модель финансовой подсистемы региона
Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъекта:
1. Освобождение отрасли от организаций-потенциальных банкротов.
2. Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых уcлуг.
3. Оценка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства.
4. Определение форм контроля над производством уcлуг в отрасли.
Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.
В новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.
Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки.
Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование -- учет -- аудит». При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования -- бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам -- во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.
Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие налогово-бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным мерам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономической информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических показателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Помимо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна координироваться с целями денежно-кредитной политики.
Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном уровне.
В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:
1. Волков А.В. Формирование приемлемой структуры капитала компании как одно из условий роста ее инвестиционной привлекательности // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал (issn 1818-3395, электронная версия 1818-3409), 2007, №2 (22). - 0,3 п.л.
2. Волков А.В. Автоматические стабилизаторы и реализация социальных функций государства на региональном уровне в РФ // Вопросы экономики и права, 2011, №1. - 0,5 п.л.
3. Волков А.В. Система федеральных трансфертов и фискальное поведение региональных властей в РФ // Экономические науки, 2011, № 1. - 0,5 п.л.
Публикации в других изданиях:
4. Волков А.В. Кому это выгодно? Анализ изменений главы 22 «Акцизы» Налогового Кодекса РФ // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ. Выпуск 3. - Москва: Изд-во ВЗФЭИ, 2003 г. - 0,2 п.л.
5. Россия на рубеже 2004-2005 гг.: социально-экономические аспекты развития // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ. Москва: Изд-во ВЗФЭИ, 2005 г. - 0,3 п.л.
6. Волков А.В. Бюджетный дефицит и рост социальных расходов в бюджетах субъектов РФ в условиях финансового кризиса // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - 0,4 п.л.
7. Волков А.В. Механизм фискального поведения региональных органов власти в российской модели бюджетного федерализма / А.В. Волков. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, - 2,6 п.л.