Великобритания в Тропической Африке до и после Брекзита
Е.В. Хахалкина
В статье ставится вопрос о месте Тропической Африки в системе внешнеполитических приоритетов Британии до и после Брекзита. Показано, что Aфриканский континент традиционно играл важную роль в колониальной империи Соединенного Королевства, и его значение только усилилось в условиях деколонизации и холодной войны, что продемонстрировали первый в колониальной истории страны визит британского лидера в лице Г. Макмиллана в Африку южнее Сахары в феврале 1960 г. -- «год Африки» -- и привлечение им внимания к будущему континента в связи с обретением колониями суверенного статуса. Однако после этого турне связи Британии с Aфриканским континентом в торгово-экономической, политической и других сферах стали постепенно ослабевать, и только после референдума 23 июня 2016 г. о Брекзите Великобритания заявила о перезагрузке отношений под громким лозунгом «Глобальная Британия». В августе 2018 г. премьер-министр Т. Мэй совершила аналогичный поездке Г. Макмиллана масштабный по своему численному представительству, статусу и замыслам визит в ключевые страны Тропической Африки в преддверии завершения серии переговоров с Евросоюзом и выхода страны из его состава. Помимо анализа двух обозначенных поездок британских лидеров, в статье поднимаются важные в современных условиях вопросы о незавершенности деколонизации, будущем политики развития и общих перспективах отношений Соединенного Королевства с Африкой южнее Сахары. Внимание также уделяется экономическим аспектам взаимодействия сторон и обновленным приоритетам Британии в условиях пандемии и вызовов европейской и мировой безопасности под воздействием новой конфигурации системы международных отношений.
Ключевые слова: Великобритания, Тропическая Африка, Брекзит, деколонизация, Г. Макмиллан, Т. Мэй, Глобальная Британия.
UK in Africa before and after Brexit
E.V. Khakhalkina
The article raises the question of the place of Tropical Africa in the system of British foreign policy priorities before and after Brexit. It is shown that the African continent traditionally played an important role in the colonial empire of the United Kingdom, and its importance only intensified under the conditions of decolonization and the Cold War, which was demonstrated by the first visit in the colonial history of the country of the British leader of H. Macmillan to Africa south of the Sahara in February 1960 (“Year of Africa”) and drawing attention to the future of the continent in connection with the acquisition of sovereign status by the colonies. However, after this tour, the weakening of Britain's ties with the continent in the trade, economic, political and other spheres gradually began to occur, and only after the Brexit referendum on June 23, 2016, the UK announced a reset of relations within the loud slogan and foreign policy line “Global Britain”. In August 2018, Prime Minister T. May made a large-scale visit to the key countries of Tropical Africa, similar to H. Macmillan's trip in terms of numbers, status and intentions, on the eve of the completion of a series of negotiations with the European Union and the country's withdrawal from it. In addition to analyzing two of the British leaders' trips, the article raises important contemporary questions about the incompleteness of decolonization, the future of development policy, and the overall prospects for the UK's relationship with sub-Saharan Africa. Attention is also paid to the economic aspects of interaction between the parties and the updated priorities of Britain in the context of the pandemic and the challenges of European and global security under the influence of a new configuration of the system of international relations.
Keywords: Great Britain, Africa, Brexit, decolonization, H. Macmillan, T. May, Global Britain.
23 июня 2016 г. в истории Соединенного Королевства, Европейского союза и всего мира произошло историческое по своей сути событие. В ходе референдума о дальнейшем членстве Великобритании в Евросоюзе 51,8 % проголосовавших граждан выступили за выход страны из объединения, или Брекзит (термин, образованный от соединения двух английских слов: Britain (Британия) и Exit (выход) = Brexit).
Это шокировавшее многих жителей внутри страны и за ее пределами, включая политиков и экспертов, событие мало кто предсказывал: социологические опросы в целом прогнозировали победу противников выхода из Европейского союза.
Брекзит стал водоразделом во внешней политике Великобритании. Т. Мэй, возглавившая правительство после отставки Д. Кэмерона в связи с результатами референдума, в качестве основы для укрепления пошатнувшихся позиций предложила широкой общественности сначала лозунг, а позднее внешнеполитическую доктрину «Глобальной Британии». Этот тезис предполагал, что страна, освободившись от оков и ограничений ЕС, будет развивать интенсивные связи с другими регионами и странами мира.
Концепция «Глобальной Британии» в общих чертах была изложена в ряде политических, аналитических документов и выступлений. Б. Джонсон в декабре 2016 г. в его бытность министром иностранных дел произнес свою первую программную речь «За пределами Брекзит: Глобальная Британия» в Королевском институте международных отношений (Чатам-Хаус). В марте 2018 г. тема «Глобальной Британии» получила развитие в ответе Форин-офис на запрос парламентского Комитета по иностранным делам: «...некоторые элементы нашего взаимодействия с остальным миром изменятся после того, как мы покинем Европейский союз. Несмотря на то что мы утратим некоторые элементы преимуществ членства в ЕС, мы получим больше гибкости, а наши возможности в области внешней политики в целом позволят нам стать одним из основных мировых игроков.» [1]. Иначе говоря, идея «Глобальной Британии» должна была обеспечить Британии эффективный инструмент для усиления своей роли в международных делах.
В статье ставится вопрос о месте Тропической Африки в системе внешнеполитических приоритетов Британии до и после Брекзита; поднимаются важные в современных условиях вопросы о незавершенности деколонизации, будущем политики развития и общих перспективах отношений Соединенного Королевства с Африкой южнее Сахары. Внимание также уделяется экономическим аспектам взаимодействия сторон и обновленным приоритетам Соединенного Королевства в условиях пандемии и современных вызовов европейской и мировой безопасности под воздействием СВО и формирования новой архитектуры международных отношений, в которой Лондон стремится занять одно из ведущих мест.
Новизна работы продиктована тем, что впервые в российской историографии проводится сравнительный анализ двух крупнейших визитов британских лидеров в Африку и их программных (или претендующих на программный характер) выступлений в Кейптауне в Южно-Африканском Союзе (в 1960 и 2018 гг.). Методология, кроме указанного сравнительно-исторического анализа, включает интерпретацию двух обозначенных выступлений премьер-министров Соединенного Королевства и понимание общей эволюции отношений сторон в разных сферах.
На пути к Африканскому турне Г. Макмиллана
Тропическая Африка, или Африка южнее Сахары, традиционно занимала и занимает особое место во внешней политике Великобритании. Длительное время многие территории континента входили в состав Британской империи и выполняли роль источников сырья, рынков сбыта и приложения капитала.
После Второй мировой войны, подтолкнувшей национально-освободительное движение в колониях к новому витку, в Лондоне стали уделять повышенное внимание имперским вопросам и выстраиванию максимально безболезненного для страны формата деколонизации. К изменениям побуждали и факторы внешнего порядка: начавшаяся холодная война с ее противостоянием двух сверхдержав за обладание новыми сферами влияния и антиколониальная деятельность ООН, созданной в 1945 г. Британия не форсировала темпы деколонизации, но в то же время стремилась снизить бремя расходов на колониальное управление и содержание войск. Финансовые возможности страны, резко поколебленные двумя мировыми войнами и «Великой депрессией», вызывали особую тревогу в правительстве. Следовало просчитать все возможные последствия «дарования» суверенного статуса колониям с финансовой точки зрения -- в плане влияния на британскую экономику и страны стерлинговой зоны в целом.
В Лондоне понимали, что механический «уход» с подконтрольных территорий не является решением самой проблемы колониализма. Следовало подумать о том, как выстраивать отношения с уже независимыми государствами и по возможности оставить их если не в британской, то в западной орбите влияния. Поэтому важным был также вопрос недопущения «вакуума» на территориях, которые Великобритания будет вынуждена покинуть.
Сам термин «вакуум» впервые наиболее отчетливо прозвучал в начале января 1957 г. в выступлении президента США Д. Эйзенхауэра, ставшем известным как «Доктрина Эйзенхауэра», при характеристике последствий Суэцкого кризиса 1956 г. Согласно взгляду главы Белого дома, «вакуум силы» стремился заполнить Советский Союз, последовательно наращивавший свои позиции не только на Ближнем и Среднем Востоке, но и в Тропической Африке. Действительно, в этот период усилилось советское проникновение в Африку. Еще в 1953 г. советский представитель в Экономическом и Социальном Совете ООН (ЭКОСОС) заявил, что СССР «внесет 4 млн рублей в поддержку программы технического содействия развивающимся странам ООН» [1, c. 262]. К осени 1959 г. Москва предоставила странам третьего мира кредиты на сумму в 6,55 млрд рублей. Также на безвозмездной основе таким азиатским странам, как Афганистан, Непал, Камбоджа и Индия, было направлено 440 млн рублей [2, c. 262]. В марте 1958 г. было принято Постановление ЦК КПСС «О мероприятиях по расширению культурных и общественных связей со странами Азии и Африки», в котором МИД СССР поручалось «усилить работу» с молодыми азиатскими и африканскими государствами, «укрепив состав посольств и миссий в этих странах работниками, достаточно владеющими языками... и являющимися специалистами по этим странам», а также «активнее использовать участие СССР в Совете по опеке ООН для освещения перед общественностью положения на подопечных территориях и защиты интересов населения этих территорий против колониализма» [3, с. 158].
В «Рекомендациях по вопросам советской пропаганды на страны Азии и Африки» предлагалось осуществление широкого спектра пропагандистских мероприятий, включавших «последовательную, глубокую и умелую» демонстрацию «преимуществ социалистической системы перед системой капиталистической», акцентирование внимания на том, «какую угрозу несут миролюбивым народам военные блоки западных держав» и разоблачение «попыток империалистов втянуть в эти блоки нейтральные страны» [3, с. 161-162]. При этом действовать следовало максимально гибко и тактично -- «чтобы это не выглядело как вмешательство во внутренние дела» [3, с. 164].
США также интенсифицировали свою политику в делах Африканского континента. В июле 1958 г. в качестве одного из отделов Госдепартамента было создано специальное Бюро по африканским делам. Это решение Вашингтона во многом символизировало отход американского правительства от рассмотрения Африки как второстепенного региона. Учреждение новой структуры явилось выражением линии США на осуществление политики финансовой помощи и технического содействия африканским странам с целью противодействия деятельности СССР [4, с. 29-30].
Официально США начали оказывать экономическую помощь развивающимся странам в 1950 г., когда Конгресс принял Акт о международном развитии (Act for International Development). Эта помощь рассматривалась в Белом доме как способ продвижения экономических и национальных интересов США в сфере безопасности. Главный аргумент состоял в том, что она сможет «трансформировать угрозу экономического хаоса в долгосрочные возможности» [5, р. 23]. Рынки развивающихся стран занимали 40 % экспортных рынков США. В свою очередь, в Вашингтоне с большим интересом относились к возможности импорта из африканских стран горных пород и металлов -- кобальта, боксита, марганца и других [5, р. 24].
В Вашингтоне так же относились и к интеграционным идеям, циркулировавшим в европейских метрополиях после Второй мировой войны: созданию «евро- африканского» объединения с целью продолжать использовать ресурсы колоний и их рынки сбыта в некоем постколониальном формате. На этапе оформления Европейского экономического сообщества стали выкристаллизовываться идеи стран «Шестерки» по включению колоний и обретающих независимость территорий в Общий рынок на правах ассоциированных членов. Тем более что такая модель сохранения колоний под частичным влиянием метрополий потенциально затрудняла советское проникновение на эти территории.
Другие метрополии -- Франция, Бельгия и Нидерланды -- сосредоточили усилия по выстраиванию новой модели торгово-экономических отношений с колониальными и освободившимися странами в рамках ЕЭС. Для них была избрана уже упомянутая форма ассоциированного членства и статус заморских территорий. Общий рынок устанавливал «особые отношения» с этими территориями и предоставлял им преференциальный режим по сбыту своих -- главным образом сельскохозяйственных -- товаров на европейских рынках. Такая модель позволяла в новой и, как считали некоторые африканские страны (например, Гана), «неоколониаль- ной» форме поддерживать и развивать торгово-экономические связи с распадающимися осколками европейских империй.
Как известно, Британия не присоединилась к наднациональной интеграции на этапе становления первых структур и не могла использовать те инструменты, которые применяли по отношению к освобождающимся территориям континентальные метрополии. При этом Лондону требовалось все больше средств на поддержание своих международных обязательств даже в сокращенном объеме. Особую значимость в этом период в контексте холодной войны и деколонизации приобретает Движение неприсоединения, потенциально усиливавшее стратегическую значимость Африканского континента. В апреле 1955 г. в индонезийском городе Бандунге состоялась конференция, положившая начало организации. Накануне, в 1954 г., в индийско-китайском соглашении о торговле с Тибетом были изложены принципы мирного сосуществования, известные как «панча шила»: взаимное уважение территориальной целостности и суверенитета; ненападение; невмешательство во внутренние дела друг друга; равенство и мирное сосуществование. Именно эти принципы легли в основу Движения, официальное оформление которого произошло на каирской встрече двадцати представителей от стран Азии, Африки, Латинской Америки и Европы в 1961 г.
Фактор Движения неприсоединения и активность «афро-азиатского» блока в ООН наряду с призывами двух сверхдержав к полной ликвидации колониальной системы объективно усложнял ситуацию достойного ухода из империи и ее трансформации для Великобритании. В конце 1950-х годов Лондон начинает все больше усилий сосредоточивать на укреплении Содружества во внешнеполитических приоритетах страны. Хотя по определению эта организация, прекратившая именоваться Британским Содружеством, не могла являться адекватной заменой империи, в условиях холодной войны она приобрела особое значение как защита от коммунизма и продолжение империи в преобразованном формате. С конца 1940-х годов стала складываться практика, при которой обретающие независимость территории вступали в Содружество, хотя это не было обязательны условием. Вопрос состоял в том, каким образом усилить Содружество и сделать его более привлекательным для обретавших независимость государств.