В-третьих, административные суды могут применять нормы частного права - такие примеры нередки Delvolvй Р. Les nouvelles dispositions du Code civil et le droit administratif // RFDA. 2016. Р 612. - либо заимствовать См. одно из наиболее фундаментальных и цитируемых исследований на тему использования гражданского права в строительстве права административного, сделанного профессором Бенуа Плессиксом в его диссертации: Plessix B. L'utilisation du droit civil dans l'йlaboration du droit administratif / ed. Panthйon-Assas, 2003. концепции частного права для нужд собственного нормотворчества, в то время как суды общей юрисдикции допускают, пусть и в весьма узко очерченном периметре случаев, применение норм публично-правового характера Традиционным примером служит постановление Кассационного суда от 23 ноября 1956 г по «делу доктора Жири» (Cass. civ. 23 novembre 1956, Trйsor Public c. Giry, Bull. civ. II, 407), в котором утверждается, что, хотя только суды общей юрисдикции могут решать вопрос ответственности властей за действия служб судебной полиции, делать они должны это, применяя нормы публичного, а не частного права. См. Grands arrкts... Р 483 ; Chapus R. DAG. P 765..
Тем не менее, вышесказанное не умаляет утверждаемую в «доктрине Бланко» отраслевую обособленность - если и когда административный судья находит нужным применить содержащиеся в частном праве нормы или вдохновиться ими для создания своих собственных правовых конструкций, то делает он это лишь потому, что находит нужным Grands arrкts... P. 6. это делать.
Одной из таких конструкций, проявляющих автономность публичного права, является право административной ответственности - важный и актуальный элемент наследия дела «Бланко».
Само выражение «административная ответственность» понимается российскими и французскими юристами диаметрально противоположно. Речь идет об ответственности администрации, ответственности публичной власти за ущерб, который она может причинить Наличие такой ответственности рассматривается Жаном Валином и Жаном Риверо как признак цивилизованности общества. См.: Rivero J., Waline J. Droit administratif. 19 йd. Paris : Dalloz, 2002. P. 259., общие контуры замысла которой были очерчены в заключениях Давида и в мотивировочной части постановления, вынесенного в соответствии с ними.
Показательно, что уже 30 июля того же года Конфликтный суд принял еще одно знаковое для административного права решение, и заключавшим комиссаром правительства по нему вновь был Давид: дело Пельтье TC 30 juillet 1873, Pelletier, Rec. 1er supplt. 117, concl. David.. В нем было сформулировано одно из ключевых различий в интересующей нас области публичного права, а именно различие - и критерий его применения - между виной личной и виной служебной. Первая, проявляющая, по известному выражению Эдуарда Лаферьера Из его заключений по делу «Ломонье-Карьоль». T.C. 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol, Rec. P. 437. Здесь стоит уточнить, что Эдуард Лаферьер, (бывший вице-президентом Государственного совета, т.е. в некотором смысле «верховным» административным судьей Франции) является автором основополагающей работы по праву административного судопроизводства, впервые четко классифицировавшей его ответвления, исходя из полномочий суда в каждом конкретном случае: где-то суд ограничится лишь проверкой законности акта и (возможным) признанием недействительности последнего в рамках спора о превышении полномочий, т.е. нормоконтроля, по сути; в других случаях, административный суд, обладая сходными с судом общей юрисдикции полномочиями, сможет признавать субъективные права, в рамках договорной и внедоговорной ответственности в частности - это так называемый спор полной юрисдикции. См. Laferriиre E. Traitй de la juridiction administrative et des recours contentieux. 2 vol., Berger-Levrault, 1887-1888, 2e йd. 1896, rййdition LGDJ 1989., «человека, с его слабостями, страстями, с его неосмотрительностью», не предполагает оценки работы государственного органа и производится судом общей юрисдикции, по общим правилам гражданского (а то и уголовного) законодательства. Вторая же настолько связана с государственной службой, что оценить ее, не оценив при этом работу администрации, не представляется возможным; она же приводит к ответственности юридического лица публичного права и к компетенции административного суда для ее оценки - а не к личной ответственности работника и компетенции гражданского суда для привлечения к ней Grands arrкts... P. 11..
С тех пор право административной ответственности - автономное по отношению к праву ответственности гражданской, но и неизбежно пересекающееся с последним в ряде ключевых аспектов Основной работой на тему их взаимосвязей считается монография Ренэ Шапю «Ответственность публичная и ответственность частная». См.: Chapus R. Responsabilitй publique et responsabilitй privйe. Paris : LGDJ, 1954. - совершенствовалось, развивалось Не без влияния, и влияния существенного, доктрины на правоприменительную практику, «строившую» правовые режимы ответственности органов власти. См.: Deguergue M. Jurisprudence et doctrine dans l'йlaboration du droit de la responsabilitй administrative. LGDJ, 1993., «завоевывая», по выражению Жоржа Веделя Vedel G. Le droit administratif peut-il кtre indйfiniment jurisprudentiel? // EDCE. 1979-1980. n° 31. Р 35., все новые области.
Плод правоприменительной практики административного суда, регулирующее ответственность органов власти право, традиционно представляется преимущественно бинарной структурой Chapus R. DAG. P. 1230.: в одних случаях ответственность администрации возникает при условии доказанности вины последней; в других случаях доказывать вину не требуется. В то же время «архетипическая» бинарная структура подвергается эрозии Deguergue M. Regard sur les transformation de la responsabilitй administrative II Revue franзaise d'administration publique. 2013. n° 147. P 578. и требует переосмысления - она уже не во всем и не всегда отражает реальность современного позитивного права во всей его сложности.
Правоприменительная практика в сфере различения вины личной и вины служебной уточнялась в целях наибольшего благоприятствования потерпевшим: административные суды стали допускать ответственность государства сначала в случаях, когда личная и служебная вина как бы «накладываются» друг на друга (CE 3 fйvrier 1911, Anguet, Rec. 146 - работники почтамта грубо вытолкнули прошедшего через служебные помещения посетителя, получившего травму - вина личная; но потерпевший был направлен в эти помещения другими работниками службы, закрывшими главный вход почтамта раньше положенного времени; административный суд признал ответственность госоргана независимо от возможной личной ответственности служащих в судах общей юрисдикции) Grands arrкts... P 44.; а позже в случаях, когда одна вина - преимущественно личная вина сотрудника службы - влекла, помимо его личной, «чисто» гражданской, ответственности, ответственность администрации с ее особыми правилами (CE 26 juillet 1918, Epoux Lemonnier, Rec. 761, concl. Blum) Grands arrкts... P 197.. Как говорил комиссар правительства Леон Блюм в своих заключениях, «если совершение виновного действия обусловлено службой... административный суд может и должен сказать: вина, возможно, и отделима от службы - пусть суды общей юрисдикции оценят это - но служба не отделима от вины» Grandes conclusions... P 612.).
Наконец, постановлением от 18 ноября 1949 г. (CE 18 novembre 1949, Mimeur, Defaux et Besthelsemer, Rec. 492) ответственность администрации была признана за совершенное вне службы, - но не без связи с ней - личное виновное действие сотрудника (для каждого из трех заявителей речь шла о последствиях ДТП, спровоцированных водителями госучреждений во внеурочное время на служебном транспорте) Grands arrкts... P 199..
Стоит подчеркнуть, что при режиме ответственности администрации, основанном на виновном действии, основной акцент традиционно делается на степени тяжести вины и, соответственно, на степени сложности ее доказывания в суде. Принято считать, что принцип levissima culpa venit в публичном праве не применяется Chapus R. DAG. P 1303.: чем сложнее условия несения службы, тем больше вероятность того, что ответственность за причиненный в ее рамках ущерб будет увязана судом с необходимостью доказывать вину «тяжкую», что весьма не просто сделать. Иногда правоприменительная практика выстраивает свои прецеденты, рассматривая каждую службу в целом; чаще - идя от «акта к акту» внутри службы, дифференцируя их по степени сложности, что отнюдь не упрощает задачу потерпевшим и их защитникам38.
К примеру, ответственность государственных служб контроля воздушного движения будет регулироваться по-разному: суд потребует доказать тяжкую вину в случае, если воздушное судно находилось в воздухе (CE 26 juill. 1982, Min. de la Dйfense et autres c/ Stй Spantax et autres, Rec.. Р 313), и вину «простую», если происшествие имело место во время рулежки на земле (CE 2 juin 1982, Vic, Rec., table. Р 761)39.
В целом же область применения тяжкой вины сужается, уступая место вине «обычной»: как утверждал в своих заключениях к постановлению Encyclopйdie Dalloz, Rйpertoire de la responsabilitй de la puissance publique (sous la direction scientifique de Denys de Bйchillon). n° 108. Rйpertoire... n° 165. CE Sect. 20 juin 1997, Theux, Rec. 254 - административный суд отказался от требования тяжкой вины в делах, связанных с ответственностью службы скорой медицинской помощи. Судебной секции Государственного совета от 20 июня 1997 г комиссар правительства Жак Анри Шталь, тяжкая вина зачастую воспринимается истцами как «презумпция безответственности» органов власти, как «подслащенное наследие старорежимного принципа безответственности государства» - а «возмещающий ущерб судья не может создавать у своих сограждан устойчивое мнение, что он не способен ответить на их запросы» Опубликованы в RFDA. 1998. Р 82. CE Ass. 10 avril 1992, Epoux V, Rec. 171, concl. Legal. CE 29 avr. 1998, Cne de Hannapes, Rec. CE. Р. 185. CE, sect., 13 mars 1998, Amйon et autres, Rec. CE. Р 82. CE 2» mai 2003, Mme Chabba, Rec. 240. De Gaudemar H., Mognoin D. Les grandes conclusions de la jurisprudence administrative, Vol. 1 : 1831-1940, 1re йd., LGDJ. 2015. Р 178. CE 21 juin 1895, Cames, Rec. 509, concl. Romieu. Chapus R. DAG. P 1335..
Так, доказывание тяжкой вины не требуется административным судом в сфере медицинских и хирургических актов42 с 1992 г.; с 1998 - в оценке работы служб спасения43 и центров технического контроля судов44; с мая 2003 г. - пенитенциарных учреждений45 и т.д.
В иных случаях ответственность администрации наступает вне наличия какого-либо виновного действия со стороны ее служащих. «Мы полагаем, - говорил комиссар правительства Ромьё в заключениях46 к постановлению, впервые признавшему и применившему такой режим ответственности в 1895 г.47, - что, в конечном счете, предлагаемое вам нами решение не входит в противоречие с законодательством; наоборот, оно представляется нам вытекающим из общих принципов нашего права и в то же время соответствует требованиям справедливости и человечности».
Здесь мы сталкиваемся с новаторством судьи, создающего те самые «специальные», отличные от принятых в частном праве нормы, о необходимости которых говорил Давид в своих заключениях. И действительно, такой режим ответственности был в конце XIX в. французскому гражданскому праву неизвестен48.
Будучи одной из «самых замечательных конструкций административной правоприменительной практики» Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilitй administrative // Droits. 1987. n° 5. Р 76., не требующая вины ответственность администрации возникает в двух случаях: первый основан на идее риска; второй - на идее равенства перед общественными тяготами Fombeur Р Les йvolutions jurisprudentielles de la responsabilitй sans faute. AJDA. 1999. P. 100 et s..
Основанный на риске режим ответственности может, по выражению Ренэ Шапю, считаться «символом» ответственности без вины в публичном праве Chapus R. DAG. P. 1337., когда ущерб является результатом реализации определенного риска; речь идет о теперь уже хорошо известном цивилистам феномене «социализации» возмещения ущерба В рамках так называемой общественной солидарности для возмещения некоторых ущербов. Ежегодник Государственного совета, подробно освещавший этот вопрос в 2005 г.: Conseil d'Etat. Responsabilitй et socialisation du risque // Rapport public. 2005. Р 205..
Он, вне сомнения, благоприятствует потерпевшим: им не надо доказывать вину - пусть даже и не «тяжелую» - госоргана, и последний не избежит ответственности, доказав, что не совершал виновных действий; ответственность не наступит лишь в случае вины самой жертвы ущерба либо форс-мажорных обстоятельств Frier P-L., Petit J. Droit administratif. 10e йd. Paris : LGDJ, Lextenso йditions, 2015. Р 585.. Такой режим ответственности обладает и ярко выраженным процессуальным аспектом - вопрос его применения в деле должен быть поднят судьей ex officio, это вопрос «публичного порядка» Chapus R. Droit du contentieux administratif. P. 827. Llorens-Fraysse F. Le poids de la faute dans la responsabilitй administrative // Droits. 1987. n° 5. Р 71..
Ответственность без вины на основе риска может, в частности, применяться в случаях, когда администрация использует опасные вещи (28 марта 1919 г., Regnault-Desroziers - взрыв склада боеприпасов; 20 мая 1920 г., Colas - взрыв крейсера «Свобода») или применяет опасные методы (3 февраля 1956 г, Ministre de la justice c. Thouzellier - ущерб, причиненный несовершеннолетними правонарушителями, помещенными в специальное воспитательное учреждение с менее строгим, нежели в тюрьме, режимом), или создает опасные ситуации (16 мая 1995 г., Consorts Nguyen et autres - инфицированная ВИЧ кровь, поступившая в стационар из государственного центра переливания крови).
Режим ответственности, основанный на идее равенства перед общественными тяготами, в большинстве случаев не предполагает какого-либо происшествия; речь идет о естественных и зачастую вполне предсказуемых последствиях некоторых действий органов власти, когда определенные категории лиц вынуждены нести обременения, возложенные на них ради общего блага. Соответственно, наличие ущерба как такового само по себе еще не приводит к возникновению права на его возмещение: ущерб этот должен соответствовать критериям специальности и анормальности55 - он должен касаться лишь четко очерчиваемой категории лиц и достигать определенной степени выраженности, т.е. выходить за пределы тягот, налагаемых самой жизнью в обществе Chapus R. DAG. P. 1364..
Так, ответственность может признаваться в случаях некоторых законных решений администрации, индивидуального (30 ноября 1923 г., Couitйas) или нормативного (22 февраля 1963 г., Commune de Gavamie) характера: в первом случае речь шла об отказе колониальных властей исполнить судебное решение, предписывавшее изгнать местные племена с принадлежащего заявителю на законных основаниях участка земли в Тунисе; во втором случае ущерб был связан с нормативным актом местной администрации, регулирующим передвижение туристов по горным маршрутам и разорившим сувенирную лавку, находившуюся в сезон на одном из них Chapus R. DAG. P. 1367, 1371..
Традиционно она может возникать и при так называемом «постоянном вреде от общественных работ» (8 ноября 1958 г, Sociйtй algйrienne des automobiles Renault- дорожные работы, вызвавшие временное закрытие магазина; 20 ноября 1980 г., Mme Rodal - строительство метро в Лионе, на несколько месяцев усложнившее доступ к магазину одежды), а также в случаях - довольно непростых, следует заметить, - ущерба вследствие законодательных актов (14 января 1938 г., Sociйtй La Fleurette) и международных договоров (30 марта 1966 г, Cie. radio-elйctrique): в обоих случаях, специальный и анормальный ущерб - если будет доказан - может быть возмещен при условии, что ни закон, ни международный договор открыто не исключают такой возможности (постановление от 1938 г. изменило правоприменительную практику в этой редкой области, перестав требовать, чтобы сам законодатель предусмотрел возмещение возможного ущерба, который закон может нанести; суду оказалось достаточно того, чтобы закон ясно не исключал такой возможности) Chapus R. DAG. P. 1376..