УТВЕРЖДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ФРАНЦИИ, ИЛИ ДЕЛО «БЛАНКО»
Леонид Борисович МАЛАХОВ,
юрист, преподаватель кафедры публичного права
Университета Париж I Пантеон Сорбонна (2005 - 2008)
Россия, г. Москва
Аннотация
Статья представляет российскому читателю знаковое для французского административного права судебное решение, вынесенное в 1873 г. Конфликтным судом в деле «Бланко», а также заключение комиссара правительства Давида по нему; оба текста даны на русском языке в переводе автора. Решение суда утверждает как обособленность норм административного права, отличных от норм права частного, так и компетенцию административных судов по его применению. Решение является частью юридического наследия в административном праве Франции.
Ключевые слова: администартивное право, административное судопроизводство, ответственность органов власти, Франция.
Abstract
ESTABLISHING THE ADMINISTRATIVE LAW IN FRANCE, OR THE «BLANCO» CASE.
L. B. MALAKHOV, lawyer, lecturer at Paris-I Panthйon Sorbonne University (2005 - 2008) Russia, Moscow.
The article presents, to the Russian reader, the so-called «Blanco» case, decided by the French Conflict Court in 1873 and remaining, to the day, one of the most renowed cases in French public law. It gives a short survey of the French administrative law in two key areas the founding «Blanco» ruling dealt with: the liability for the torts of public officers and the competence of administrative courts to decide on them. Both aspects were slowly, gradually developped, mostly through case law. The opinion of the reporting juge Marie-Renй Emond DAVID, and the ruling itself, were translated from French into Russian by the author.
Keywords: Administrative law, liability of the public officers, legal redress, Conflict Court, French case law.
История французского позитивного права1 насыщена множеством знаковых судебных решений - примеры таковых смогут привести представители практически любой отрасли права, но мало какое из них сопоставимо по степени известности и влияния на умы В понятие «позитивное право» здесь и далее мы включаем, в соответствии с устоявшейся во Франции традицией, правоприменительную практику судов. См., в частности: Capitant R. La coutume constitutionnelle // Gaz. Pal., 1930 ; Josserand L. Cours de droit civil positif, 1иre йd. Paris : Sirey, 1929-1930 (prйface). В частности, Жак Кайосс говорит о чрезмерности произведенной работы по истолкованию этого решения во французской доктрине, о его «сверх-интерпретации». См.: Caillosse J. Quel «droit administratif» enseigner aujourd'hui? // La constitution imaginaire de l'administration, 2008. Р 323-394. с решением, вынесенным 8 февраля 1873 г. в Париже в деле Агнес Бланко TC 8 fйvrier 1873, BLANCO, Rec. 1er supplt 61, concl. David..
Комментарием этого решения открывается регулярно переиздаваемый «Сборник великих постановлений административной юстиции» - одна из настольных книг административистов Франции; с его упоминания начинают читать введение в университетский курс по публичному праву; оно найдется в учебниках и конспектах лекций, в статьях и монографиях.
Не ставя перед собой цели синтезировать на русском языке существующий на тему «Бланко» материал Тем не менее см. работу на эту тему одного из крупнейших французских административистов Рене Шапю: Chapus R. Signification de l'arrкt Blanco // L'administration et son juge. PUF. Coll. «Doctrine juridique», 1999., мы хотели бы познакомить российского читателя - как представляется, административиста в первую очередь - с текстом решения, названного «краеугольным камнем» Выражение пущено в оборот уже в первом издании «Великих постановлений...». См.: Long M., Weil P., Braibant G. Les grands arrкts de la jurisprudence administrative. Paris : Sirey, 1956. P 6. административного права Франции. В равной, если не в большей мере, интересны заключения комиссара правительства «Комиссар правительства» - должность, существующая с 1831 г. и по сей день (с 2009 г. именуется «публичным докладчиком», во многом в силу критики, каковой этот старейший институт подвергался со стороны ЕСПЧ (см. дело «Кресс против Франции» от 7 июня 2001 г.) в административных судах, а также в Конфликтном суде. Будучи членом суда - но не членом коллегии, непосредственно голосующей по делу в совещательной комнате, - комиссар правительства, а ныне «публичный докладчик» вслух зачитывает свои заключения, независимо и непредвзято формулируя их; в них он дает свою оценку как фактическим обстоятельствам дела, так и применяемым к нему правовым нормам, после чего должен предложить суду вынести то или иное решение: «На основании вышесказанного, мы заключаем, что...». Но суд не обязан следовать личному мнению своего «комиссара правительства», хотя подчас и делает это. См. определение, дидактически данное этой должности Государственным советом в деле от 29 июля 1998 г. «Эсклатин»; подробное исследование института комиссара правительства с историческим очерком см. в монографии: Rainaud N. Le commissaire du gouvernement prиs le Conseil d'Etat. Paris : LGDJ, 1996. Давида, в соответствии с которыми решение было вынесено. Оба текста будут предложены читателю в первом и втором дополнениях соответственно.
Печальным поводом к интересующему нас делу стал несчастный случай: 3 ноября 1871 г., несовершеннолетняя Агнес Бланко получила тяжелые ранения, попав под вагонетку государственной табачной мануфактуры. Пятилетний ребенок остался инвалидом. 24 января следующего года Жан Бланко, отец пострадавшей, обратился в суд города Бордо с требованием возместить нанесенный дочери ущерб на основании норм Гражданского кодекса Франции. В соответствии с применявшейся в ту пору и существующей в современной Франции по сей день практикой представитель государства оспорил компетенцию гражданского суда; 17 июля 1872 г. суд отклонил ходатайство префекта Жиронды и настоял на своем праве рассматривать дело. Вследствие этого постановлением префекта от 22 июля 1872 г. возникший «конфликт компетенций» был передан на рассмотрение специальной юрисдикции - Конфликтного суда Созданный в 1848 г. и существующий по сей день этот судебный орган, состоящий наполовину из судей («референдарных советников») Кассационного суда Франции и наполовину из судей («статских советников») Судебной секции Государственного совета, призван разрешать конфликты подсудности, время от времени возникающие во Франции между двумя частями ее судебной системы - административной и общей юрисдикции. Судьи, представляющие две верховные юрисдикции Франции, выбираются коллегами посредством голосования. Таким же образом избирается и председательствующий, уже внутри Суда, тайным голосованием, сроком на три года; до 2015 г функцию председателя Конфликтного суда осуществлял министр юстиции..
Префект полагал, что вопросы ответственности и возмещения ущерба девочке должны были быть решены административным, а не общегражданским судебным органом. Но никакого специального закона, изымающего подобные дела из ведения судов общей юрисдикции не существовало; какой из двух судов - гражданский или административный - должен был рассмотреть дело, на каком основании смог бы он это сделать и какие нормы должен был применить, чтобы разрешить спор?
Ответ - сжатый и лаконичный в свойственной высоким юрисдикциям Франции манере Краткость, хотя и сестра таланта, по известному выражению, оказалась не вполне уместна в свете желания властей сделать решения более «понятными» гражданам, а также в силу требований, предъявляемых на основе ст. 6.1 ЕКПЧ к мотивации судебных решений - см. решение ЕСПЧ от 21 марта 2000 г. «Dulaurans c. France», n° 34553/97, в особенности его пункт 38. С 1 января 2015 г. Кассационный суд пробует так называемую «обогащенную мотивацию», постепенно отступая от вековой традиции лаконичности формулировок (см., в частности: Bonnard J. Introduction au droit. Ellipses, 5иme йd. 2018, n° 556 а 561); а c 1 января 2019 г. обновленный и расширенный способ мотивации решений применяется и в административных судах, см. vade-mecum на сайте Государственного совета в формате PDF (http://www.conseil-etat.fr/content/download/149628/1515101/ version/1/file/Vade-mecum-Redaction-decisions-de-la-juridiction-administrative.pdf). no - представляет собой настоящую professio Ме1 административного права.
Отказываясь признавать компетенцию судов общей юрисдикции, прямо отрицая применение установленных законодателем в Гражданском кодексе норм, суд провозгласил, «что ответственность государства за вред, причиненный занятыми в публичных службах сотрудниками частным лицам, не может регулироваться установленными в Гражданском кодексе правилами отношений частных лиц друг с другом; что эта ответственность не всеобща и не абсолютна; что она имеет свои, специальные правила, различающиеся в зависимости от служебных нужд и необходимости примирять права государства с правами частными»9-
Решение характерно тремя основными моментами, акцентированными в заключениях, в соответствии с которыми оно было вынесено: оно истолковывает старое революционное законодательство от 16-24 августа 1790 г. Здесь и далее перевод наш. - Л. М. «Судебные функции обособлены и впредь будут всегда отделены от административных функций. Под страхом должностного преступления запрещено судам каким-либо образом вмешиваться в действия административного корпуса, а также привлекать к суду госслужащих в связи с их должностными обязанностями» (Закон о судебной организации от 16-24 августа 1790 г). «Непрестанно запрещается судам рассматривать административные акты любого рода, под страхом нарушения закона» (Декрет 16 фрюктидора III года). Обе эти нормы визируются Конфликтным судом в наши дни. Weil P., Pouyaud D. Le droit administratif. Presses Universitaires de France, 2017. P. 64., запрещающее судам вмешиваться в деятельность администрации, как придающее последней самостоятельную судебную функцию в публично-правовой области; оно говорит о присутствии в деле публичной службы, как одном из критериев компетенции административного суда в случае, если эта компетенция не регулируется законом; оно, наконец, настаивает на применении «специальных правил» - т.е. норм публичного права, для разрешения дел об ответственности органов власти за ущерб, который они могут причинить.
Или же более кратко: компетенция следует за материальным правом11; и материальное право это есть право административное, в сфере ответственности госорганов и не только в ней.
Как правило, университетский комментарий «Бланко» делится на две части, обособленных, но в то же время и связанных между собой логикой решения - одна часть касается вопросов определения компетенции административных судов, вторая затрагивает право «административной ответственности», т.е. право, регулирующее ответственность администрации за ущерб, который она может причинить частным лицам.
Формат данной публикации не позволяет нам затронуть оба этих аспекта; говоря о наследии дела ««Бланко» в современном публичном праве, мы ограничимся лишь кратким обзором права внедоговорной ответственности органов власти в рамках административной юрисдикции; в сфере компетенции последней укажем тем не менее на три обстоятельства.
Во-первых, присутствие в деле публичных услуг, особо акцентированное Важно указать, что данный аспект дела «Бланко» был взят на вооружение идеологами так называемой «школы публичных услуг» (профессора Леон Дюги, Гастон Жез и др.) и сильно преувеличен ею в первой половине XX в. Когда Давид и его современники использовали выражение «service public», они в большей степени понимали под ним про-
явления властных полномочий госорганов. См.: Chapus R. Droit administratif gйnйral. T. 1. 15йme йd., Paris : Montchrestien. P. 830. комиссаром Давидом в заключениях, далеко не всегда влечет компетенцию административного суда - в одних случаях дело будет отнесено к ведомству судов общей юрисдикции в силу закона; в других - передано им правоприменительной практикой по той причине, что правовой режим оказания публичных услуг неоднороден Chapus R. DAG. P. 831. и частное право может доминировать в нем: в делах так называемых «промышленно-коммерческих публичных служб», когда государство, оказывая публичные услуги, по сути, действует как юридическое лицо частного права, не в последнюю очередь заботящееся о коммерческой рентабельности своего предприятия Базовым в этом отношении принято считать решение, вынесенное Конфликтным судом в деле, известном под названием «Паром Элока» - ТС 22 janvier 1921. Sociйtй commerciale de l'Ouest Africain, Rec. 91, D.1921.3.1, concl. Matter; S. 1924.3.34, concl. Matter.; тем более в ситуациях, когда публичные услуги оказываются юридическими лицами частного права вне режима концессии, без какого- либо формального, четко выявляемого в законах либо иных нормативных актах делегирования им подобной миссии CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire «Aide et protection». Rec. 417, D.1939.3.65, concl. R. Latournerie, note Pйpy..
Во-вторых, упомянутые Давидом нормы революционной эпохи, хотя и остаются актуальными в позитивном праве, не сковывают законодателя, имеющего возможность отступать от провозглашенных в них принципов и передавать судам общей юрисдикции целые категории дел публично-правового характера - но при определенных условиях. Условия эти были сформулированы в широко известном решении Конституционного совета по делу от 23 января 1987 г. Cons. const., 23 janvier 1987. № 86-224DC.: отказавшись прямо признать за законами 16 - 24 августа силу конституционной нормы, судьи, тем не менее, сочли, что «в соответствии с французской концепцией разделения властей, к числу признанных законами Республики фундаментальных принципов «Фундаментальные принципы, признанные законами Республики» - особая категория норм конституционного характера, выводимых конституционным судьей из массива республиканского законодательства, касающегося прав и свобод, утверждавшегося с относительным постоянством и предшествующего Конституции 1946 г., т.е. IV Республики. См.: Champeil-Desplats V. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rйpublique (Principes constitutionnels et justification dans les discours juridiques) // Economica. 2001. относится принцип, в соответствии с которым, за исключением относящихся по своей природе к компетенции судов общей юрисдикции дел Речь идет о делах, касающихся свободы личности, частной собственности, гражданского состояния и правоспособности лиц, функционирования служб правосудия. См. развернутый комментарий решения: Loпc P., Favoreu L. Les grandes dйcisions du Conseil constitutionnel. Dalloz, 2009, Р 537-553., к компетенции административных судов относятся дела об аннулировании либо реформировании решений, принятых в рамках осуществления прерогатив публично-правового властвования органами исполнительной власти, их агентами, территориальными образованиями Республики либо публичными структурами, находящимися под их властью или контролируемыми ими». Мотивировка как будто отражает сформулированное в ХІХ в. Давидом утверждение о бесспорности - как тогда представлялось - по сути ведомственной принадлежности административному судье дел об оспаривании действий и решений властей. Однако Конституционный совет добавляет, что в случаях, когда применение традиционных критериев разграничения компетенций может привести к излишним сложностям, «законодателю допустимо, в интересах надлежащего отправления правосудия, объединить правила подсудности в рамках одной из юрисдикций» Пункт 16 мотивировочной части решения Конституционного совета..