ОЭСР развернула активную деятельность в данной сфере еще в 1998 г. в ответ на призыв со стороны министров финансов стран «Большой семерки», поддержавших международные меры по повышению эффективности борьбы с налоговыми преступлениями. Неизбежно произошло укрепление сотрудничества между межправительственной организацией ФАТФ (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег - FinancialActionTaskForce, FATF) и ОЭСР, в 2003 г. последняя получила статус Наблюдателя и начала участвовать в заседаниях ФАТФ. Впоследствии были разработаны Рекомендации и практические материалы в форме руководства, призванные облегчить выявление финансовых преступлений. Как отмечалось на первом Форуме по налогообложению и преступности, прошедшем в марте 2011 г. в Осло, «в мире, где преступники действуют в сложной финансовой среде, несмотря на географические границы, единственной приемлемой ответной мерой становится эффективное внутреннее и международное межправительственное сотрудничество» [8].
В Резолюции 50/225 «Государственное управление и развитие», принятой Генеральной ассамблеей ООН 1 мая 1996 г., при признании многообразия административно-управленческого опыта и национальных условий, уважении принципа государственногосуверенитета подчеркивалась необходимость «транспарентных и подотчетных систем управления и администрации во всех государственных, частных и международных учреждениях». Правительствам предлагалось «укрепить свои потенциалы в области государственного и финансового управления путем проведения... реформ», однако действовать более настоятельно подразделения ООН могли только по просьбе заинтересованных государств-членов. Ключевыми разработчиками рекомендаций чаще всего оказывались региональные совещания по вопросам государственного управления и развития, а также группы экспертов. Необходимо отметить, что со временем все больше стали использоваться рабочие группы открытого состава с участием не только правительств, но и негосударственных структур. Широкий охват заинтересованных сторон фактически означал переход к стратегии «снизу вверх» (bottom-up) в выработке решений.
Особая роль отводилась крупным конференциям ООН, являвшимся, помимо встреч на высшем уровне, площадкой для разработки и легитимации рамочных стратегий. Важное значение придавалось укреплению «взаимообогащающего характера деятельности, сотрудничества и координации действий между фондами и программами системы ООН, специализированными учреждениями, Секретариатом ООН и Бреттон- Вудскими учреждениями в целях обеспечения оптимального использования оперативно-функциональных и технических возможностей системы ООН» [9]. публичное управление власть сетесозидающий
Отделу Государственной экономики и управления ООН поручили разработать практическую систему, призванную облегчить странам-членам решение таких проблем, как адаптация публичного управления к условиям глобализации и информационной революции, повышение эффективности использования руководящих кадров в государственном секторе. В результате была сформирована Информационная сеть ООН по вопросам публичного управления (UnitedNationsPublicAdministration Network) с соответствующим онлайн-ресурсом. Необходимо отметить, что он довольно быстро стал пользоваться популярностью [10] и в настоящее время является высокодифференцированным, своевременно обновляемым и весьма ценным.
Международные консультации как фактор трансформации систем публичного управления
Консультативная помощь со стороны ООН предоставляется десяткам стран по самым разным вопросам: проведение конституционных и административных реформ, расширение политического участия, выстраивание частно-публичного партнерства и т. д. Многие государства обращаются к ООН за технической помощью в проведении выборов, внушающих доверие. Необходимо также отметить помощь в налаживании систем публичного управления в постконфликтный период, оказываемую на основе мандатов Совета Безопасности ООН. Режим консультаций включает встречи на высшем уровне, министерские конференции, встречи координаторов, технические встречи, встречи экспертов и консультантов, встречи и воркшопы adhocгрупп, научные конференции и т. д.
Всемирный банк (далее - ВБ), накопивший огромный багаж отраслевых знаний и располагающий глобальной сетью высококвалифицированных экспертов, также осуществляет консультационную деятельность и уделяет этому немало внимания. Первый справочник по консультационным услугам для заемщиков был выпущен в 1985 г. С тех пор ВБ существенно расширил как сферу кредитования, так и техническую помощь. Одним из базовых принципов выступает независимость экспертов, отсутствие конфликта интересов [11, pXI]. В настоящее время действует 14 тематических подразделений, так называемых глобальных практик, направленных «на поиск ответов на самые сложные вызовы национального и субнационального развития путем адаптации знаний к нуждам и проблемам стран и регионов», в число которых входит и государственное управление. В этой практике задействованы специалисты по «управлению государственным сектором, специалисты по вопросам бюджетного управления, борьбе с коррупцией, закупкам, финансовому управлению, социальной подотчетности и судебной реформе» [12, с. 4]. Внимание к качеству публичного управления не случайно, именно от него зависит эффективность использования заемных средств, которая до сих пор была не слишком высокой. Закономерно также появление такого инструмента финансирования программ, ориентированных на результат, как Р4Я. Обращает на себя внимание и название стратегии ВБ на 2012-2022 гг. - «Социальная защита и занятость».
В рамках нового подхода к сотрудничеству со странами - партнерами ВБ предоставляются консультационные услуги на возмездной основе. Таковыми могут воспользоваться правительства стран - членов ВБ, в том числе бывших стран-заемщиков, которые уже не могут привлекать заемные средства Всемирного банка; региональные и местные органы власти; неправительственные и некоммерческие организации, включая бизнес-ассоциации или торговые палаты; многосторонние институты, в том числе банки развития и региональные организации; государственные предприятия. Учет потребностей клиентов, привлечение высококлассных экспертов, разные форматы предоставления услуг (аналитическая и диагностическая работа; подготовка рекомендаций и консультации по вопросам экономической политики; поддержка реализации программ; работа по оценке воздействия и результативности проектов и программ; программы подготовки кадров и развития институционального потенциала; организация взаимного обмена знаниями и опытом и т. д.) в немалой степени способствуют выдвижению ВБ в ряды лидеров в области публичного консалтинга.
В качестве примера кратко рассмотрим сотрудничество организации с Россией, а на региональном уровне воронежский кейс. Расширение деятельности ВБ по профессиональному консультированию и переход на прямое сотрудничество с российскими регионами произошли в 2005 г. В 2006 г. Россия и ВБ договорились о запуске Программы регионального и муниципального развития. Был отобран ряд регионов, в число которых попала и Воронежская область, сотрудничающая с ВБ с 2003 г. В качестве основных инструментов предполагалось задействовать предоставление займов без государственных гарантий, а также аналитические и консультационные услуги на платной основе. С точки зрения совершенствования процесса принятия решений, наибольший интерес представляет федеральный проект «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах РФ в 20172018 годах», реализующийся в рамках соглашения, заключенного между Министерством финансов Российской Федерации и ВБ. Воронежская область вошла в число 38 субъектов, присоединившихся к проекту. Необходимо отметить, что благодаря развитию Территориального общественного самоуправления (ТОС) в регионе уже имеется некоторый опыт - с 2015 г. - грантовой поддержки местных инициатив.
Еще одним актором, разрабатывающим рекомендации, руководящие принципы и осуществляющим консультации, является Организация экономического сотрудничества и развития. Что касается стран- участниц, то режим совместных консультаций, проводящихся на постоянной основе, является для них одним из ключевых способов эффективного использования потенциала развития. Консультативная помощь другим государствам осуществляется на основе заключенных соглашений. В соответствии с пунктом bст. 1 Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития целью организации является поощрение политики, направленной на «оказание содействия мощному развитию экономики» не только в странах-членах», но и в других, находящихся в процессе экономического развития государствах. Необходимо подчеркнуть, что на рекомендации общего характера ориентируются не только страны-участницы. Относительно недавний документ - Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам публичной добропорядочности Под добропорядочностью понимается «последователь-ное соблюдение и приверженность общепризнанным этиче-ским ценностям, принципам и нормам с целью отстаивания и обеспечения приоритета общественных интересов над част-ными в публичном секторе» [13]. [14]. В нем одной из самых злободневных проблем названа коррупция, препятствующая эффективному использованию государственных средств, углубляющая экономическое и социальное неравенство, порождающая недовольство, политическую поляризацию и приводящая к делегитимации институтов. Существует обратная связь между восприятием коррупции и доверием к правительству, что лишний раз подтвердили данные исследования, проведенного в 2017 г. в рамках Барометра доверия Эдельмана. Коррупция вышла в лидеры в списке проблем, беспокоящих граждан, а доверие ко всем основным институтам (бизнесу, правительству, НКО и СМИ) снизилось впервые с тех пор, как стали производиться замеры, т е. с 2012 г. (https:// www.edelman.com/trust2017). Граждане больше не верят, что институты действуют в их интересах. ОЭСР рекомендует выстроить согласованную, комплексную систему публичной добропорядочности; развивать соответствующую культуру и создать действенную систему подотчетности.
Парадигмальный срез
Что касается целостного восприятия публичного управления такими международными структурами, как ВБ, Международный валютный фонд, ОЭСР, ООН, то в настоящее время в его основе лежат два ключевых взаимосвязанных концепта - надлежащего правлении (goodgovernance) и устойчивого развития (sustainabledevelopment). Фактически обращение ВБ и МВФ к проблематике эффективных государственных институтов ознаменовало отказ от жесткого рыночного подхода, возводившего механизм свободного ценообразования в абсолют, и формирование новой повестки дня. Внимание к состоянию публичного управления в странах-заемщиках для международных экономических организаций было скорее типичным, но именно в 1990-е гг. эндогенные факторы стали восприниматься как, безусловно, доминантные. Вместо императива восьмидесятых о неуклонном снижении роли государства широкое признание получил постулат о том, что успех создания и качество функционирования рыночных институтов во многом зависят от способности государства эффективно реализовывать свои функции. ВБ, как следствие, был вынужден помимо традиционных вопросов, решавшихся преимущественно в технократическом ключе, рассматривать участие, коррупцию и демократизацию. Проблема заключается в том, что данная организация основывалась именно как технократическая. Согласно п. 10 ст. 4 Статей соглашения о Мировом банке реконструкции и развития, запрещающему политическую деятельность, Банку и его сотрудникам не следует вовлекаться в политические дела любого из государств-членов..., при принятии решений во внимание они должны принимать только экономические соображения, беспристрастно оцениваемые с точки зрения достижения целей организации [13]. Втиснуть политический, по сути, концепт в рамки мандата ВБ удалось посредством редукции governanceк проблемам управления национальными ресурсами. В буклете, выпущенном мировым банком в 1992 г. «Правление и развитие», феномен определялся как «способ осуществления власти в области управления экономическими и социальными ресурсами в целях развития» [15, р. 1].
Таким образом, политические аспекты надлежащего правления могли быть задействованы только косвенно притом, что причины плохого управления нередко уходили корнями в коррумпированные, патримониальные авторитарные политические системы. Предложенное ВБ видение оптимального баланса между государством, рынком и гражданским обществом в значительной мере повлияло на позицию и других международных структур, хотя, в целом, заявленная повестка дня тяготела к традиционной тематике: защита прав частной собственности, оценка регулирующего воздействия и т п. Была разработана основанная на эмпирических индикаторах система оценки таких характеристик надлежащего правления, как голос/подотчетность; политическая стабильность, правительственная эффективность, качество регулирования, верховенство права, борьба с коррупцией и т. д.
Постулат об ограниченности универсальных решений («onesizedoesnotfitall») прозвучал лейтмотивом в докладе Всемирного банка о мировом развитии 2002 г. (WorldDevelopmentReport), и в дальнейшем институты все чаще стали рассматриваться как эндогенные соглашения, отражающие национальную специфику. Это, в свою очередь, вело к признанию множества разновидностей надлежащего правления при условии реализации основополагающих принципов феномена. Последние были наиболее четко изложены в документах ООН.
Под правлением (governance) понимается процесс принятия и реализации решений, в котором правительство является лишь одним из акторов, круг других зависит от уровня управления - локального, регионального или же национального. Надлежащее правление характеризуется широким участием; верховенством права; открытостью и обратной связью; ориентацией на достижение консенсуса; справедливостью и инклюзивностью; эффективностью и результативностью, включая оптимальное использование природных ресурсов и защиту окружающей среды; подотчетностью не только правительственных структур, но также бизнеса и третьего сектора перед теми, кого затрагивают соответствующие решения и действия [16]. В Декларации тысячелетия обеспечение надлежащего правления (goodgovernance) в каждой стране было названо в качестве ключевого фактора успеха в достижении целей развития.
Своеобразной вехой в усилении влияния международных структур на происходящее в сфере публичного управления можно считать принятый Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 г. документ «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». В нем были объединены и развернуты принципы, изложенные в целом ряде деклараций, конвенций и программ. Ключевая характеристика новой повестки дня - ее глобальность и универсальная применимость ко всем странам - была закреплена ранее в Аддис- Абебской программе действий. Долгосрочный вектор преобразований базируется на достижении 17 ключевых целей, раскрываемых в 169 задачах, имеющих, как заявлено в Преамбуле, «комплексный и неделимый характер» и обеспечивающих «сбалансированность всех трех компонентов устойчивого развития: экономического, социального и экологического». Баланс предполагается достичь посредством скоординированных усилий публичного и частного секторов, локального, национального, регионального и международного уровней управления, активизации глобального партнерства.
Шестнадцатая цель сформулирована следующим образом: «Содействие построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных, подотчетных и основанных на широком участии учреждений на всех уровнях» [17]. В Резолюции 69/327, принятой чуть раньше, ООН подтвердила, что основой устойчивого развития является наличие транспарентных, всеохватывающих, основанных на принципе всеобщего участия и подотчетных государственных учреждений и профессиональных, этичных, оперативно реагирующих и обеспеченных информационно-коммуникационными технологиями государственных служб [18].