Трансформация публичного управления в современном мире: к вопросу о роли международного фактора
О.А. Сиденко, А. В. Гармонова
Воронежский государственный университет
Аннотация: статья посвящена роли международных организаций (ООН, Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития), обладающих сетесозидающей властью, в формировании публичного правления. Их влияние прослеживается на уровне концептов, структур, ресурсов и технологий. Предложенное авторами видение не является хрестоматийным, скорее, оно призвано стимулировать дальнейшую дискуссию.
Ключевые слова: публичное правление, надлежащее правление, дискурс, изоморфизм, международная организация.
Abstract: the paper is devoted to the role of international organizations that have network-making power in the transformation of public administration and government. These are, first of all, the UN, the World Bank, the Organization for Economic Cooperation and Development. Their influence runsthrough the concepts, structures, resources and technologies. The paper is presenting work in progress as a base for discussion.
Key words: public governance, good governance, discourse, isomorphism, international organization.
Вслед за обществом государство также постепенно обретает черты сетевого феномена. Чем больше открытость обществ, включая экономическую сферу, тем больше правительства вынуждены осуществлять управление в рамках, в той или иной степени согласованных на международном уровне.
Концептуальные основания рассмотрения проблематики
Роль международного фактора целесообразно рассматривать в контексте сетевых коммуникаций. В качестве акторов, обладающих сетесозидающей властью, все чаще выступают международные и региональные, нередко тесно взаимодействующие, организации и сетевые сообщества. Они прибегают к масштабной стандартизации1, нормативной регуляции, хотя и в форме мягкого права, опираясь на поддержку высококлассных экспертов. Последние не только способствуют решению сугубо практических задач, но и предоставляют вышеупомянутым структурам возможность формировать дискурсы, осуществлять фрейминг публичной управленческой деятельности.
Все больше склоняет чашу весов в сторону гибких методов управления и гибридных форм организации процесс усложнения сред как в технико-технологическом плане, так и с точки зрения множественности связей, влекущий за собой трансформацию суверенитета и усиливающий значимость социабель- ности (sociability). Под таковой понимается способность принимать коллективные, а не просто агрегированные решения в условиях автономизации выбора относительно того, как и с кем вступать во взаимодействие [Ibid.].
Сеть являет собой, хотя и разреженную, но все же социальную структуру, в которой наиболее рельефно проявляют себя процессы самоорганизации. Вслед за Д. Гревалом отдадим должное концепту структурации и рассмотрим специфику проявления принципа, получившего название «изоморфизм».
Поскольку формирование структуры организовано рекурсивно, со временем нарастают гомогенность и инерционность. Один из социальных экологов Амос Хоули в 1968 г. использовал термин «изоморфизм» для обозначения процесса, обеспечивающего схожесть единиц популяции, существующих в условиях той же среды. В этом плане цифровая эпоха породила не только высокотехнологизированные, но и относительно гомогенные среды. Причем технозоны, используя терминологию Эндрю Барри, пересекают национальные границы, требуя сходных результатов управления от систем, погруженных в несхожие национальные контексты. Глобальные сетевые взаимодействия позволяют передавать социальный запрос по множеству каналов коммуникации разным центрам принятия решений практически одновременно.
Значительный интерес представляет разработанная Полом Димаджио и Уолтером Пауэллом теория организационного изоморфизма [2]. Они выделили конкурентный, вызываемый рыночной конкуренцией и институциональный изоморфизм, являющийся комплексным следствием действия трех составляющих: политического влияния и проблемы легитимности; стандартных реакций на неопределенность; профессионализации, предполагающей общую когнитивную основу, производимую дипломированными специалистами, а также рост и развитие профессиональных сетей. Таковые не только обеспечивают общее видение, но и способствуют быстрому распространению новых моделей. Все три аналитических разновидности институционального изоморфизма - принудительный изоморфизм (coerciveisomorphism); подражательный изоморфизм (mimeticisomorphism) и нормативный изоморфизм (normativeisomorphism) - могут быть использованы после небольшой коррекции в рассмотрении сетевой динамики. Своего рода проводником выступает стандартизация, усиливающаяся в международном масштабе. Д. Гревал рассматривает стандарты как общее благо, товары общего пользования, как форму конвенциаль- ного равновесия. При этом в основе должен лежать концепт справедливости, а также понимание общности интересов.
Гипотетически можно предположить, что в сетевом формате возникает своего рода симбиоз между соревновательным (competitiveisomorphism), характерным для открытой конкурентной среды, и квази- институциональным изоморфизмом. Встраиваясь в сетевые коммуникации, акторы становятся более конкурентоспособными, в противном случае сеть не будет иметь шансов на расширение.
Очевидно, что в условиях сетей институциональные ограничения скорее принимаются, нежели навязываются, а культурные ожидания являются весьма разнородными, особенно в мировом масштабе. Гло - бальным по охвату и цели сетям пока не достает глобальной культуры, способной эффективно дополнять идентичности более низкого уровня. Отстает и собственно политически формируемая среда. Как отмечает Д. Гревал, глобализируется все, кроме политики. «Мы живем в мире, в котором наши отношения социабельности - коммерция, культура, идеи, нравы - все чаще разделяются, координируются новыми глобальными конвенциями в соответствующих областях, однако наша политика остается неизбежно национальной, сосредоточенной в национальных государствах, являющихся единственными локусами принятия суверенных решений» [1, р. 50].
И все же не следует безоговорочно относить данную особенность (добровольное принятие институциональных ограничений) к группе отягчающих условий и факторов. Наднациональные политические форумы, действуя в сетевом формате, направляя посредством документов рамочного характера, мягкого права и рекомендаций, оставляют государствам право императивного воздействия и сохраняют необходимую в быстро изменяющемся мире диверсификацию, предохраняют от тотальной делегитимации. Обратной стороной медали выступает низкая результативность достижения заявленных глобальных целей. Высокий уровень неопределенности в сетевом режиме взаимодействия, особенно на глобальном уровне, актуализирует второй и третий механизмы изоморфизма, т. е. подражательные процессы и профессионализацию. Необходимо отметить, что сетевой изоморфизм прослеживается, прежде всего, в его техническом аспекте - переход на единообразные технические протоколы, пользование общими информационными платформами, формирование единообразных баз данных и т. д. Говорят также о секторальном изоморфизме в глобальных масштабах [3].
Метаморфозы публичного управления
О том, что в XXI в. человечество имеет дело с несколько иными управленческими реалиями, свидетельствует понятийно-категориальный аппарат. Governance(русскоязычный аналог - правление) теснит government(политическое управление) и administration(бюрократическое администрирование) буквально по всем фронтам.
Одной из ключевых черт является интернационализация правления. Как отмечают исследователи, сети легко пересекают национальные границы. М. Ка- стельс связывает это, прежде всего, с глобализацией и рыночной децентрализацией. Он пишет: «Реальный процесс принятия политических решений происходит в сетях взаимодействия между национальными, наднациональными, международными, межнациональными, региональными и локальными институтами при одновременном втягивании в него организаций гражданского общества». Как следствие, сетевое государство «характеризуется разделением суверенитета и ответственности между разными государствами на разных уровнях правления, подвижностью управленческих процедур и большим разнообразием пространственно-временных отношений между правительством и гражданами по сравнению с предшествующей формой национального государства» [4, с. 58]. Проблема координации в разных ее плоскостях (организационной, технической и политической) предстает как неизбежный результат такой трансформации. Трудно не согласиться с испанским исследователем в том, что весомым отягчающим фактором перехода к «системе конституционно обоснованного сетевого глобального правления» выступает инерция рассмотрения сетей управления национальными государствами как поля «возможностей для максимизации своих интересов» [там же, с. 59]. Объясняется это, помимо инерционности сознания, тем, что глобализация подчиняет публичную политику экономическим императивам, соображениям конкурентоспособности. Нацеленность на достижение «глобального всеобщего блага» в значительной мере пока остается декларативной. К тому же ввиду множественности акторов затруднена и идентификация такового. Своего рода маяком, метапрограммой ценностей в настоящее время служит концепт устойчивого развития. Национальные государства выступают далеко не единственным, хотя по-прежнему самым сильным игроком мировой политической сцены. Совершенно справедливо ставка делается на укрепление глобального гражданского общества, продвигающего альтернативный «элитарной глобализации» проект, и стратегии bottom-up(снизу вверх) в выработке решений как в рамках политий, так и на наднациональном уровне.
Крайне важно понимать, насколько за истекшие полвека трансформировался сам формат реформаторской деятельности. Как справедливо отмечают
К.Поллитт и Г. Буккаерт, реформы публичного управления, осуществлявшиеся в 1950-е гг., проходили в правовой и организационной плоскости, касаясь, прежде всего, форм и процедур. Их проблематика не позиционировалась как экономическая или политическая, как следствие, партийные боссы или масс- медиа не уделяли реформам много внимания. Кроме того, они были секторальными или, в случае комплексных преобразований, национальными. «Немцы осуществляли свои реформы в свете немецких условий и истории, также поступали французы, британцы, американцы и т д.» [5, р. 5]. Дискурс административных реформ также имел национальный характер, что во многом объяснялось ролью конституционных и административных норм, существенно отличавшихся в разных странах. Маркетизация публичного управления привела к формированию потребности в масштабном обмене опытом.
Международные консультации стали проводиться уже в 1980-е гг., однако мощного влияния они не оказывали вплоть до конца 1990-х гг. На рубеже веков ситуация коренным образом изменилась. В 1990-е гг. возникли международные сетевые структуры, превратившиеся в своего рода законодателя мод в данной области.
Структуры, ресурсы, технологии
В 1990 г. был создан Комитет по публичному управлению Организации экономического сотрудничества и развития (OECDPUMAhttp://www.oecd.org/governance/), призванный облегчить разработку и реализацию стратегически ориентированной, эмпирически выверенной, инновационной по своему характеру политики. Основными проблемными областями стали бюджетирование и общественные расходы, электронное и открытое правительство, борьба с коррупцией и интеграция в рамках общественного сектора, занятость и управление общественным сектором, региональное развитие, политика регулирования и риск-менеджмент, ответственные и эффективные институты, доверие, инновационное правительство и т. д.
В 1993 г. комитет запустил мониторинг ситуации с бенчмаркингом в публичном секторе. Вскоре удалось зафиксировать, хотя и неравномерное в региональном разрезе (в 1997 г. из 116 связанных с бенчмаркингом сайтов 54, включая 22 неправительственных, были американскими и 41 европейскими [6]), но, в целом, достаточно широкое использование этой управленческой технологии. Правительства стран - участниц ОЭСР не только выразили поддержку деятельности структуры по отслеживанию передового опыта, но и продемонстрировали заинтересованность в активизации ее роли, особенно в связи с международным бенчмаркингом, гораздо более развитым в частном секторе.
Необходимо указать на функционирование пула секторальных ресурсов, посвященных бенчмаркингу, в той или иной мере затрагивающих проблематику публичного управления, в частности сайт TheInternationalBenchmarkingNetworkforWaterandSanitationUtilities (IBNET: https://www.ib-net.org/about-us/), поддерживаемый Всемирным банком. Поскольку использование водных ресурсов и санитария, как правило, не находятся под воздействием рыночной конкуренции, производитель нередко остается в стороне от передовых технологий и практик. В то же время качественные услуги выступают залогом сохранения здоровья населения, особенно в урбанизированной среде. Таким образом, благодаря доступу к сравнительной информации и заслуживающему внимания опыту, заинтересованные стороны получают возможность повысить эффективность своей деятельности - правительства посредством мониторинга и оценки секторальной политики и программ.
В 2013 г. Всемирный банк запустил и собственный проект «Бенчмаркинг государственных закупок», сфокусированный на нормативных условиях, влияющих на способности частного сектора вести дела с государством, и нацеленный на содействие принятию решений правительствами на основе сопоставимых фактических данных.
Проблематика закупок для обеспечения публичных нужд позволяет проследить использование еще одной технологии - продвижение образца посредством международных соглашений и типовых законов. В частности, вступив в ВТО, Россия подписала Соглашение по правительственным закупкам (AgreementonGovernmentProcurement). Как следствие, при разработке Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 94 пришлось учитывать положения этого документа наряду с Типовым законом Комиссии ООН по праву международной торговли (ИНСИТРАЛ) о закупках товаров (работ) и услуг и правовыми документами Всемирного банка. Необходимо отметить, что типовые законы периодически обновляются.
Ориентация на передовой опыт и знания выступает в настоящее время альфой и омегой не только для стран первого эшелона развития, но и для остального мира, что вполне объяснимо в условиях набирающей обороты информатизации и усиливающегося сотрудничества между региональными и международными структурами. Процесс постоянного совершенствования и обучения повсеместно становится неотъемлемой частью управленческого ландшафта и своего рода признаком хорошего тона. В качестве лаборатории, разрабатывающей инструменты для совершенствования публичного управления, предстают, прежде всего, Европа, США и Австралия.
В 1993 г. ОЭСР получила статус Наблюдателя, а с 1995 г. было развернуто полномасштабное сотрудничество между ОЭСР и ООН. Одна из заслуживающих внимания совместных инициатив ОЭСР и Программы развития ООН Партнерству был дан старт на Третьей международной конференции по финансированию развития в Адис-Абебе 13 июля 2015 г.(UnitedNationsDevelopmentProgramme (UNDP)) - помощь развивающимся странам в наращивании потенциала налогового аудита, нацеленная на мобилизацию внутренних ресурсов развития. Как известно, налоговое администрирование выступает передним краем борьбы с уклонением от налогов. Специалисты, работающие в формате «Налоговые инспекторы без границ» (TaxInspectors WithoutBorders (TIWB)), осуществляя совместную работу с должностными лицами налоговых администраций развивающихся стран, обмениваются аудиторской практикой, передают технические ноу-хау и навыки [7].