Еще более позитивным является закрепление непосредственно в КоАП нормы о том, что он является единственным законодательным актом, предусматривающим административную ответственность.
Административные взыскания, на наш взгляд, должны быть в большей степени согласованы с мерами уголовной ответственности. Это обусловлено пограничным характером многих правонарушений, а также тем, что уголовная ответственность нередко имеет административную преюдицию. Меры административной ответственности по степени воздействия не должны превышать меры уголовной ответственности [41, с. 133?134]. Предлагаем позаимствовать из норм уголовного права ряд оправдавших себя на практике подходов, в частности, право констатировать факт совершения административного правонарушения без назначения конкретного взыскания [41, с. 133?137].
5. Перечисленные в КоАП виды административных взысканий имеют много общих черт, что позволяет воспринимать их как систему. С учетом зарубежного опыта полезно предусмотреть в белорусском законодательстве такую меру взыскания, как дисквалификация, которую следовало бы применять при систематическом нарушении административного законодательства, когда иные меры не оказали воздействия, а по характеру деятельности виновного лица эта мера может дать эффект, а также высылку, например для лиц, самовольно заселившихся, нередко с малолетними детьми, в районы, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС [5, с. 249?250].
Поддерживаем позицию, хотя и не получившую широкого признания, согласно которой исправительные работы представляют собой как меру воздействия на личность правонарушителя, так и меру материального характера (в связи с удержаниями из зарплаты). При этом считаем ошибочным мнение о том, что исправительные работы якобы противоречат нормам международного права. Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 8) признает правомерность такого наказания, если оно назначено судом [3, с. 195; 8, с. 43; 41, с. 132].
6. Поддерживаем высказанную в литературе идею о том, что перечень административных взысканий дан от менее суровых к более суровым (оценка по объективным критериям). В то же время, с субъективной стороны правонарушитель может быть иного мнения и в некоторых случаях предпочел бы более «суровое», на первый взгляд, наказание (например, административный арест вместо крупного административного штрафа).
В КоАП должен быть закреплен исчерпывающий перечень правонарушений, при совершении которых административный процесс не осуществляется, если отсутствует заявление потерпевшего либо его законного представителя, а также в силу примирения с лицом, в отношении которого он ведется [6, с. 61?64].
7. Административные взыскания можно классифицировать по различным признакам: по кругу лиц, привлекающих к ответственности и привлекаемых; по периоду воздействия; по характеру и направленности воздействия и др. [7, с. 217?222].
8. Административное законодательство не содержит норм, позволяющих назначить наказание ниже низшего предела, чем отличается в худшую сторону от уголовного законодательства (см. ст. 70 УК Республики Беларусь). С учетом этого целесообразно в КоАП и в ПИКоАП предусмотреть право органа, налагающего административное взыскание, решать вопрос о применении более мягкого наказания, чем предусмотрено санкцией статьи либо назначении наказания в меньших пределах [36, с. 78; 41, с. 133].
В целях увеличения предупредительного эффекта от административного взыскания предлагается при совершении имеющих наиболее отрицательные последствия для общества правонарушения (управление транспортом в нетрезвом состоянии, совершение хищения, налоговые правонарушения и т.п.) предусмотреть обязательность опубликования сведений об этом в местной либо специальной печати [25, с. 90?91].
9. Следует расширить практику судов и иных органов непосредственно руководствоваться правовыми принципами, в том числе закрепленными в обобщенной форме в отраслевом законодательстве, а также конституционными принципами. Можно было бы придерживаться описанного в литературе подхода ряда стран (Бельгии, Франции), в соответствии с которым судебная практика постепенно устанавливала отношение административных властей к общим принципам не как к рекомендациям или благим пожеланиям, а как к законодательным требованиям, признавая в некоторых из них конституционную значимость, значительно обогащая их конкретное содержание [1, с. 96-97; 9, с. 11?36].
Из всех правовых принципов базовым в процессе нормотворчества и правоприменения является принцип конституционности, который предполагает верховенство Конституции и непосредственное ее действие, а также соблюдение иерархической соподчиненности нормативных правовых актов.
Налагая штраф или иное взыскание материального характера, государство наказывает правонарушителя с целью его исправления и предупреждения правонарушений как со стороны нарушителя, так и со стороны других лиц в будущем, пополняет бюджет и не несет расходов по исполнению этого вида взыскания. Для теории и практики важное значение имеет решение вопроса о предельных размерах штрафов. Объективной основой для правового решения данной проблемы является следование принципу соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения. В определенной мере этот принцип реализован в ч. 7 ст. 4.2 КоАП, согласно которой административная ответственность должна быть справедливой и гуманной, т.е. административное взыскание должно назначаться с учетом характера и вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения, личности физического лица, совершившего административное правонарушение [1, с. 99; 26, с. 62?63].
Важно соблюдать пропорциональность, т.е. соответствие применяемых к заявителю мер интересам общества, обеспечивая баланс интересов общества и защиты соответствующих прав граждан (субъектов хозяйствования). Исходя из этого, незаконными, на наш взгляд, могут быть признаны чрезмерно суровые фискальные меры, сопоставимые с фактическим изъятием собственности. Изъятие собственности не может быть беспредельным, поэтому штраф, конфискацию и другие меры материального характера изначально недопустимо назначать произвольно, т.е. нормотворческие органы должны основывать свою деятельность как на принципах правового демократического социального государства, так и на отраслевых принципах, в частности административного права [20, с. 47].
Можно было бы использовать подход, сложившийся в законодательстве и практике некоторых скандинавских стран, где штраф налагается на виновное лицо с учетом его дохода (заработной платы). Расчет максимального размера штрафа предлагаем осуществлять следующим образом: административное взыскание действует в течение года, поэтому сумма штрафа не должна превышать возможную предельную сумму удержания из зарплаты (пенсии), умноженную на 12. Размер штрафа, налагаемого на несовершеннолетнего, должен быть ниже, чем на совершеннолетнего. Исключения возможны для лиц, не достигших 18 лет, но обретших полную гражданскую дееспособность [15, с. 113].Каждый принцип (например, равенства, соразмерности ответственности, запрета бессмысленного применения права, законности, недопустимости придания акту обратной силы и др.) имеет нормативное содержание, т.е. обязателен для исполнения. Принцип неотвратимости ответственности в административном праве, в отличие от уголовного, не получил своей надлежащей реализации.
10. В ст. 1.4 ПИКоАП административный процесс определен как порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении. Полагаем, что принцип публичности должен предполагать открытое рассмотрение дела об административном правонарушении. Публичность же на предварительных стадиях нежелательна, так как лицо, признанное невиновным в совершении административного правонарушения по окончании рассмотрения дела, изначально может быть представлено как правонарушитель [1, с. 101?102; 24, с. 275].
Возражение вызывает, например, принцип дифференциации и индивидуализации исполнения административного взыскания. Дифференциация и индивидуализации желательны при назначении наказания, при исполнении же его необходимо строго следовать решению суда или другого органа, определившего меру наказания. Поэтому данный принцип следует предусмотреть в главе 2 ПИКоАП и вести речь о его применении при определении меры взыскания [1, с. 102; 9, с. 36].
Поддерживаем высказанную в литературе точку зрения о полном зачислении штрафа в бюджет. Иное решение может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств для пополнения своих доходов.
С учетом современного развития права и практики его применения исчерпала себя позиция ученых, согласно которой размер, тяжесть принуждения, как правило, не зависят от степени вины, личности правонарушителя и иных субъективных факторов: в КоАП содержатся статьи, предусматривающие как смягчающие, так и отягчающие ответственность. Среди смягчающих - чистосердечное раскаяние, добровольное возмещение вреда или устранение причиненного вреда и др.
Принимая во внимание, что до недавнего времени ч. 1 и 2 ст. 18.30 КоАП не содержали как верхнего, так и нижнего предела штрафа, а являлись фиксированными, автор высказывал необходимость предусмотреть в указанных санкциях такой вид административного взыскания, как предупреждение либо внесение изменений в санкции указанных частей ст. 18.30 КоАП, чтобы они не противоречили норме ч. 6 ст. 6.5 КоАП, ч. 3 ст. 10.3 ПиКоАП в случае признания лицом своей вины и выражении согласия на уплату штрафа, когда вопреки норме ст. 18.30 штраф налагается в размере нижнего предела, но не ниже пяти десятых базовых величин, т.е. 17,5 тыс. рублей [6, с. 63]. Данная позиция учтена законодателем.
Закрепить правило, согласно которому административный процесс необходимо вести на том государственном языке, выбор в пользу которого сделало лицо, привлекаемое к ответственности. Это может оговариваться в протоколе об административном правонарушении.
11. Поскольку в КоАП штраф связывается с базовыми величинами, то их количество при изменении размера базовой величины в период со дня совершения правонарушения и до дня рассмотрения дела об административном правонарушении не меняется. В то же время сумма штрафа, которую должен уплатить правонарушитель, напрямую зависит от размера базовой величины. Ее изменение в сторону увеличения на день рассмотрения дела фактически ухудшает положение правонарушителя, поэтому при наложении взыскания следует руководствоваться более мягкой нормой.
12. При конфискации изымается то имущество, которое есть или было, но неправомерно скрыто, а при штрафе виновное лицо должно уплатить определенную денежную сумму, в том числе и заработав ее. Такое предназначение конфискации содействует, на наш взгляд, усилению предупредительного воздействия административного взыскания.
Конфискация, как и штраф, относится к ретроспективной (негативной) ответственности, т.е. ответственности, которая наступает за уже совершенное правонарушение, поэтому она не применима как мера позитивной ответственности. Хотя, возможно, и здесь необходимо предусмотреть изъятия. Например, если лицо злоупотребляет спиртными напитками, то у него следовало бы не конфисковывать, а на возмездной основе изымать оружие, предназначенное для охоты. Под позитивной ответственностью понимают «определенное внутреннее состояние индивида, его отношение к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувству самодисциплины, сознательности, внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований норма права)».
Взыскание стоимости предмета административного правонарушения по своему существу является своего рода денежным штрафом в размере, который зависит от стоимости предмета административного правонарушения. В связи с этим особое значение приобретает адекватная оценка предмета административного правонарушения.Ранее нами отмечалось, что правоприменительный орган должен иметь больше возможностей для применения такой меры, как взыскание стоимости предмета административного правонарушения [6?А, с. 63-64]. Данное право следовало предоставить и в тех случаях, когда конфискация является экономически невыгодной государству, когда оно несёт дополнительные издержки, связанные с хранением и реализацией этого имущества, либо даже его невозможностью [3, с. 195?196]. Подходы автора в настоящее время реализованы в КоАП.
Кроме того, следовало бы четко указать, как определяется стоимость предметов, товаров или транспортных средств, явившихся предметом административного правонарушения: идет ли речь о рыночной или иной стоимости, о стоимости на день приобретения имущества правонарушителем, либо принятия решения о взыскании и т.д. [38, с. 275].
13. Если в уголовном праве «предмет, который непосредственно связан с преступлением» (имеется в виду специальная конфискация), определен таким образом, что носит сугубо оценочный характер, толкование круга таких предметов отдается на усмотрение судьи, то в КоАП делается ссылка на: 1) перечень предметов, изъятых из оборота, 2) незаконные орудия охоты и добычи рыб и других водных животных, 3) перечень изъятых в качестве орудий или средств, совершения административного правонарушения.
Таким образом, если в отношении первых двух категорий вещей в законе содержатся или должны содержаться указания на запрет их использования, то в отношении третьей категории действительно имеет место оценочный подход и многое зависит от того, насколько будет доказана связь между правонарушением и использованием вещей в качестве орудий и средств его совершения.