Теоретико-правовые вопросы развития местного самоуправления в Вятской губернии в пореформенный период
А.А. Иванова
Аннотация
В статье рассмотрены вопросы организации и функционирования земского самоуправления в пореформенный период. Автор анализирует основные научные источники, нормативные акты Российской империи, принятые в XIX веке, а также узаконения генерал-губернатора Вятской губернии.
На их основе приводятся сравнительные данные правовых норм и правоприменительной практики по органам власти, предметам ведения и некоторым результатам преобразований, выявляются проблемы взаимодействия земств и губерний при решении местных хозяйственных дел.
Особое внимание уделяется формированию земских органов, их выборности и самостоятельности. В работе нашли отражение основные направления деятельности земств. Подробно освещаются и характеризуются показатели по земским больницам, школам, страхованию, землепользованию, земской почте.
Ключевые слова: Вятская губерния, земское самоуправление, земства, земские собрания, земские управы.
Земская реформа была направлена на организацию управления территориями и закрепление за ней права самостоятельного решения ряда вопросов. В Вятской губернии земская управа и земское собрание были сформированы в 1867 г. и действовали самостоятельно, независимо от других земств.
Население Вятской губернии на 1897 г. составляло 3 082 788 человек. На 1902 г. Вятская губерния по количеству населения занимала второе место в России, а из 34 губерний, где вводились земские учреждения - первое. В городах преобладали занятия промыслами, торговля, заводская и фабричная деятельность.
В сёлах и деревнях занимались исключительно земледелием. На 28 января 1897 г. население Вятской губернии проживало в 25 296 населенных пунктах. правовой вятский губерния власть самоуправление
Самое большое поселение - Ижевский оружейный завод, артиллерийское ведомство Сарапульского уезда - 41 047 жителей, г. Вятка - 25 207, Воткинский завод - 22 354, Сарапул - 20 696. На 1900 г. было 11 уездов с 22 585 селениями Голубев П. А. Вятское земство среди других земств России: краткий историко-статистический очерк культур-ной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. Вятка: издание Вятского гу-бернского земства, 1901. С. 34..
Местные органы отвечали за следующие хозяйственные дела:
- содержание путей сообщения, строительство и содержание школ и больниц;
- наем врачей и фельдшеров;
- устройство курсов для обучения населения санитарной части в городах и деревнях;
- «попечение» о развитии местной торговли и промышленности, обеспечение народного продовольствия, забота о скотоводстве и птицеводстве;
- взимание налогов на местные нужды и другие.
Деятельность разных земств неодинакова: в одном начинался застой, в то время как в остальных или в большинстве земств продолжалась работа. Земскими начинаниями этого времени были:
- агрономия;
- лесоразведение;
- кредит на сельскохозяйственные улучшения;
- учреждение сельскохозяйственных школ и ферм;
- привод степных лошадей и выдача их в ссуду нуждающемуся населению;
- помощь кустарям учреждением кустарного музея и складов для сбыта кустарных изделий;
- выдача ссуд кустарям, снабжение их материалами;
- учреждение лесных складов и лесосушилок;
- устройство до 50 образцовых земских кустарных мастерских и заводов;
- выдача кредитов населению на устройство кирпичных заводов и огнеупорных крыш;
- устройство земской печной школы и черепичной мастерской для обучения деревенских мастеров.
Органы власти на местах стали относиться к всесословным органам местного самоуправления, в которые избирались депутаты по принципу имущественного ценза по 3 куриям. В первую (землевладельческую) курию входили владельцы 200-800 десятин земли или недвижимости в сельских населённых пунктах на сумму больше 15 тыс. руб. Вторую (городскую) курию представляли собственники городских промышленных и торговых предприятий с оборотом не меньше 6 тыс. руб. или владельцы недвижимости на сумму не менее 2 тыс. руб., а также представители владельцев, обладающие имуществом не менее 1/20 ценза. Для третьей курии, которая состояла из сельских крестьянских обществ, предусматривались многоступенчатые выборы. Сначала отбирались сельские обыватели на волостные сходы. Они предлагали кандидатов для участия в уездных съездах. Гласные в уездные земские собрания избирались на уездных съездах курий, а губернские гласные - на уездных земских собраниях. Обновление земских органов проводилось раз в три года. Таким образом, практика показывает, что избирательное право обусловливалось имущественным цензом Там же. С. 110..
Численность гласных была определена -- свыше 13 329 человек. В 1865 - 1867 гг. среди земских гласных было 46,7 % дворян, 34,3 % крестьян, 10,2 % купцов, 6,1 % представителей духовенства и 2,7 % других сословий Голубев П. А. Вятское земство среди других земств России: краткий историко-статистический очерк культур-ной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. Вятка: издание Вятского гу-бернского земства, 1901. С. 143..
Центрального органа управления земства на тот момент не имели. Не обладали они и политическими функциями. Более того, земствам было запрещено обсуждать вопросы, не относящиеся к их компетенции. Контроль за их деятельностью осуществляли губернатор и Министерство внутренних дел, имевшие право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания. Полиция находилась в ведении губернатора. С 1866 г. предоставленные земствам правомочия начали постепенно ограничиваться и сокращаться. В 1867 г. земские школы перевели под управление Министерства народного просвещения, а земские доклады и журналы подвергались губернаторскому надзору. Председатель мог наложить цензуру на слова гласных в собрании.
Сельская администрация с 1889 г. находилась в подчинении земских начальников, относившихся к губернским чиновникам, и, соответственно, назначавшихся из потомственных дворян. Они имели широкий круг полномочий:
- принимали участие в поземельном устройстве крестьян;
- проводили ревизии крестьянского общественного самоуправления;
- руководили нижними чинами уездной полиции;
- утверждали волостных старшин и волостных судей и пр.
Следовательно, управление и часть распорядительства принадлежала земскому собранию, а исполнение - земской управе.
Положение 1890 г. заменило земские органы земскими учреждениями, ввело принцип разделения на отделения при формировании съезда: на цензовых избирателей, дворянских и недворянских. В состав земских собраний подлежали обязательному включению правительственные должностные лица. Председатели и члены земских управ получили права государственной службы.
Следует обратить внимание на то, что перечень решаемых вопросов почти не изменился, но сократились пределы прав земств. В частности, была исключена ст. 6 следующего содержания: «Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно». Данной норме корреспондируется в новом положении ст. 9, согласно которой «губернатор имеет право останавливать всякое постановление всяких земских учреждений, противное законам, или общим государственным поль- зам» Васильчаков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений. 3-е изд. Спб., 1872. Т. 2. С. 6.. Для надзора и контроля создавались губернские по земским и городским делам присутствия под председательством губернатора. Их постановления являлись обязательными для исполнения, но губернатор мог не соглашаться с присутствием, приостановив его распоряжение.
В Вятской губернии вместо владельцев имений, их опекунов или попечителей право участия в избирательных собраниях (для выбора гласных) имели управляющие имениями (ст. 20 Положения 1890 г.). По старому Положению 1864 г., для выбора гласных в Вятской губернии от землевладельцев и городов было два земских собрания. После принятия новых правовых актов остались одно собрание и один избирательный съезд для выбора уполномоченных на избирательные собрания. Кроме крупных владельцев и управляющих их имениями, на избирательных собраниях участвовали уполномоченные от мелких владельцев (п. 2. ст. 16 Положения 1890 г.), выбранные на избирательных съездах (п. 24 Положения 1890 г.) из лиц, владеющих не менее 1/10 полного земельного или другого имущественного ценза (ст. 24 Положения 1890 г.). От крестьян гласные избирались по старому порядку, на съездах представителей от сельских обществ, причём гласные от крестьян утверждению губернатором не подлежали. По новому Положению 1890 г., гласные от крестьян назначались губернатором из числа выбранных волостными сходами лиц (ст. 51 Положения 1890 г.), и число этих гласных значительно сократилось. Размер земельного ценза и число гласных от владельцев и сельских обществ от каждого уезда определялись особыми расписаниями.
Помимо выборных гласных, на земских собраниях участвовали с одинаковыми правами голоса лица, назначенные правительством. В Вятской губернии по Положению 1864 г. такими членами собраний, как в уездных, так и в губернских собраниях, были только представители собраний и представители ведомств: государственного имущества, горного и удельного. По Положению 1890 г. эти невыборные члены тоже остаются. В губернских собраниях на правах гласных работали все председатели земских собраний, председатели всех земских управ, вся губернская управа и депутаты от духовного ведомства.
Таким образом, в Вятском губернском земском собрании по Положению 1864 г. на 35 выборных приходилось только 4 невыборных. По Положению 1890 г. председатель собрания назначался не из председателей уездных съездов, губернская управа состояла из лиц, служащих по назначению правительства, а на 29 выборных приходился 31 невыборный. Среди 31 невыборного негласными членами земского собрания 12 являются председателями собрания, 11 - председателями земских управ, 4 лица из губернских управ (председатель и 3 члена), 4 представителя от горного и лесного ведомств, от духовенства, удела. Гласные и негласные члены в прежнем Вятском губернском земском собрании были в отношении 35:4, а ныне 29:3, то есть их стало меньше. Аналогичные тенденции наблюдаются и в уездах. Так, в уездных собраниях отношение гласных к общему составу собрания по Вятскому уезду прежде было: на 19 выборных - 3 невыборных, стало: на 18 выборных - 7 не выборных. Ранее невыборными были только председатель собрания и представитель управления государственным имуществом. По Положению 1890 г. к этим должностям добавились ещё председатель и два представителя управы, представители города и духовенства Голубев П. А. Вятское земство среди других земств России: краткий историко-статистический очерк культур-ной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. Вятка: издание Вятского гу-бернского земства, 1901. С. 145..
В составе земских гласных почти всех 11 уездов преобладали крестьянский, мелкопоместный и служилый элементы, последний без личного ценза, а по доверенностям землевладельцев, большей частью не живущих в губерниях. Право на участие в земствах, активное и пассивное, предоставляло землевладение: в южных уездах - 250 десятин земли, в остальных - от 350 до 475 десятин (или же иное имущество стоимостью 15 тыс. руб.). В 11 уездных земствах на Вятскую губернию по Положению 1864 г. было назначено 218 уездных гласных и 35 губернских, а по закону 1890 г. - 190 уездных гласных и 29 губернских. Из крестьян прежде было 107 гласных, теперь же их осталось 100. И раньше их выбор был свободным Там же. С. 147.. Теперь в земское собрание они попадают после утверждения губернатором. Много крестьян и мещан находилось в составе гласных от крупных и мелких землевладельцев. Представительства в земских собраниях обновлялись каждые три года.
Закон от 8 июня 1893 г. ограничивал полномочия земств в деле оценок и раскладок, учреждая особые, не зависящие от местных органов оценочные комиссии под председательством губернатора. Устав лечебных заведений 10 июня 1893 г. значительно сузил права земских учреждений в заведовании хозяйственною частью медицины. Впоследствии законом от 12 июня 1900 г. из ведения земства было изъято народное продовольствие. Право земства в определении земских сборов с имуществ ограничивалось пределом увеличения их всего на 3 % от предшествующего года. Законом от 16 декабря 1902 г. число земских гласных в Вятской губернии было увеличено: в губернском собрании - на 14 чел., в уездных собраниях от сельских общества - на 12 чел.
Тем не менее, следует признать, что введение земского самоуправления сыграло важную роль в развитии регионов Российской империи. Приведём для подтверждения несколько фактов по Вятской губернии. Если до проведения муниципальной реформы в сельской местности не было ни одной школы, то за 50 лет после преобразований создано около 30 тыс. школ с трёхгодичной программой обучения. Для работы в них подготовлено 45 тыс. учителей. Постепенно и для взрослых появились вечерние и воскресные классы, народные воскресные чтения с картинами, для грамотных учреждались сельские библиотеки (открыто около 3 тыс.). Голубев П. А. Вятское земство среди других земств России: краткий историко-статистический очерк культур-ной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. Вятка: издание Вятского гу-бернского земства, 1901. С. 145.
7 Там же. С. 148. Для удешевления книг был открыт свой книжный склад. Издавалась народная газета, народу раздавали книги бесплатно. С 1895 по 1899 г. в деревни Вятской губернии переправили более 1 млн экземпляров различных книг, не включая учебники и пособия для школ, с ними -- более 1 млн 500 экземпляров Голубев П. А. Указ соч. С.167..