Материал: Таможенное право_ Учебник (2-е издание, переработанное и до-1

других характерных черт, которые присущи именно методам.

Представляется, что в ряде случаев налицо очевидное смешение, подмена методов нормами деятельности органов исполнительной власти.

Иногда используется дифференцированная характеристика методов прямого и косвенного воздействия.

Первому (прямому) методу, в частности, присущи такие признаки, как директивность, приказной характер; однозначность команд, которые не оставляют подчиненным возможности выбора вариантов; наличие большого аппарата, контролирующего работу исполнителей.

Для второго (косвенного) метода характерно следующее: руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, затрагивающей существенные и, можно сказать, жизненно важные интересы и потребности исполнителей, управляемых; у подчиненных управляемых, существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения; важно также наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их объединений, цивилизованных процедур разрешения противоречий и конфликтов.

Это лишь схематичная и весьма краткая характеристика двух названных методов, которая дает некоторое представление об их содержании и особенностях.

По мнению А.П. Коренева, методы, помимо того что они выражают связь субъекта управления с объектом управления, представляют подвижный и активный элемент в системе управления; их использование носит альтернативный характер; независимо от содержания и направленности методы управления обладают объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило поведения). Однако такой подход к характеристике методов отождествляет их с формами и правовыми актами управления, что едва ли приемлемо, если методы являются неким самостоятельным институтом административного права.

Теперь более подробно о видах и классификации методов управления (или методов деятельности в сфере исполнительной власти (государственного управления)).

В литературе существуют различные классификации (деление на виды) методов управления. Например, Ю.М. Козлов подразделяет их на следующие методы:

а) управляющего воздействия - они всегда имеют высшее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) организации работы аппарата управления - они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) совершения отдельных управленческих действий - это методы процедурного характера.

Такая классификация, за исключением пункта "б", о котором будет сказано подробнее ниже, не является в широком смысле делением методов управления; пункты "б" и "в" скорее трактуют вопросы организации деятельности органов исполнительной власти, нежели разъясняют и конкретизируют проблемы методов управления.

Что же касается пункта "а", то в нем идет речь об административно-правовых методах.

Заметим, что в большинстве учебников и иных изданий по административному праву, как правило, речь идет о методах управления, о методах деятельности субъектов административного права, о методах осуществления исполнительной власти. Такие подходы вполне обоснованны, так как касаются различных сторон и граней данной проблемы. В административно-правовых методах проявляются основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. Если термин "исполнительная власть" четок и понятен, то что подразумевает автор под формулировкой "государственно-управленческая деятельность", неясно.

По существу, выявляется не просто связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами, а их идентичность, отождествление двух институтов, явлений. При таком подходе не удается определить отличительные черты, свойственные административно-правовым методам.

Как отмечалось, в литературе нередко говорится о видах методов. Причем выделяются, например, такие их критерии, как масштаб применения, деление на правовые и неправовые (что больше относится к формам управления) и др.

А.П. Коренев выделяет вопрос о классификации методов управления, предлагая свой вариант его решения. По его мнению, наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления. О такой классификации мы уже частично говорили. Дополнительно добавим, что методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственно властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Методы прямого воздействия, т.е. властного, управляющего, обеспеченного, гарантированного административным принуждением, и есть административные методы. Эти методы в определенной своей части, конечно, весьма близки, если не идентичны административно-правовым формам, о которых говорилось выше.

Общий вывод таков: об административных методах в широком смысле слова можно говорить в известной степени условно, поскольку по своему значению они весьма близки к административно-правовым формам.

Не отрицая существования неких административных методов, нужно, по нашему мнению, искать их отличительные особенности в несколько иной плоскости: в сфере, среде опосредований, соотношений, взаимосвязи с другими по своей природе и характеру методами управления, точнее, с методами и способами, оказывающими большое влияние на характер, содержание и ход государственного управления - сферу исполнительной власти. Это соотношение, его выявление и анализ являются решающими при исследовании проблемы методов государственного управления или осуществления исполнительной власти. Тогда становится ясно, о чем на самом деле идет речь.

А речь в действительности идет о соотношении административных методов и экономических методов.

Подытоживая сказанное, сделаем общий вывод относительно административных (административно-правовых) методов. Это средства, приемы, рычаги, механизмы прямого административно-властного и одностороннего воздействия на соответствующие объекты управления. Эти методы суть прямые приказы, распоряжения, указания, правила, разъяснения, рекомендации и т.п., имеющие обязательный характер, безальтернативные акции, во многом совпадающие или просто идентичные административно-правовым формам деятельности, -

иными словами, суть формы реализации компетенции субъектами административного права, в первую очередь органами исполнительной власти, органами управления (администрации) предприятий, полномочными должностными лицами.

Поэтому, анализируя административные методы, их разграничительные линии и отличительные особенности, следует оперировать формулой соотношения: административные методы и иные методы управления, которые мы ранее именовали как косвенные (этот термин в целом правилен, но недостаточно концентрированно характеризует суть явления, о котором далее пойдет речь). А дело в том, что суть проблемы - в соотношении административного метода (методов) и экономических, статистических, социологических, психологических, информационно-обеспечительных и других неадминистративных методов, способов и приемов управления.

Отметим, что термин "таможенное администрирование" является общепринятым в практике работы Евразийской экономической комиссии, он нашел отражение и в нормативных правовых актах, в частности в Таможенном кодексе Таможенного союза, Федеральном законе "О таможенном регулировании в Российской Федерации", нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Дефинированное понятие таможенного администрирования закреплено в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года <1> (далее по тексту - Стратегия). Согласно Стратегии основное содержание таможенной политики Российской Федерации составляет таможенное администрирование - организационно-управленческая деятельность Федеральной таможенной службы, а также деятельность таможенных органов, осуществляемая в нормативно-правовых рамках в процессе реализации возложенных на них задач в сфере таможенного дела.

--------------------------------

<1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2575-р "О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2013. N 2. Ст. 109.

Также Стратегия закрепляет, что таможенное администрирование реформируется с учетом необходимости обеспечения адекватных обратных связей с объектом администрирования - участником внешнеэкономической деятельности. Концептуальный пересмотр базовых принципов таможенного администрирования позволит в полной мере реализовать концепцию государственных услуг в области таможенного дела на основе международных стандартов качества <1>.

--------------------------------

<1> Турбин И.В., Цидилина И.А. Правовое регулирование таможенного администрирования в условиях глобализации // Таможенное дело. 2014. N 3. С. 13 - 16.

Большое значение имеет нормативное обеспечение обязательного предоставления отправителями грузов (транспортными экспедиторами) предварительной информации о товарах, перемещаемых железнодорожным транспортом и предполагаемых к перемещению через таможенную границу Таможенного союза, транспортных средствах международной перевозки, перемещающих такие товары, времени и месте прибытия таких товаров на таможенную

территорию Таможенного союза с учетом особенностей заполнения железнодорожных транспортных документов, предусмотренных международными соглашениями.

Важным направлением работы остается категорирование участников ВЭД в целях определения степени выборочности таможенного контроля для участников ВЭД, чья деятельность характеризуется низким уровнем риска нарушения таможенного законодательства.

Все эти мероприятия направлены на решение задач по снижению административных барьеров, повышению качества таможенного контроля за счет внедрения выборочных методов таможенного контроля, повышению эффективности системы управления рисками <1>.

--------------------------------

<1> Шохин С.О. Таможенное администрирование на современном этапе: достижения и перспективы // Таможенное дело. 2015. N 3. С. 16 - 19.

Экономические методы - это комплекс экономических средств, приемов, рычагов, которые используются в целях обеспечения высокой эффективности функционирования исполнительной сферы (государственного управления). И в этом случае необходимо сказать о принципиально новом явлении, оказывающем значительное влияние на процесс осуществления исполнительной власти. В советский период в условиях жестко централизованной плановой экономики игнорировалось большинство экономических рычагов и средств, способных оказывать ощутимое

итем более значимое влияние на процесс реализации исполнительной власти - государственного управления. Где-то в тени оставались такие рычаги, как премия, хозрасчет, кредитование, прибыль и др.

Спроведением глубоких социально-экономических реформ роль экономических методов в государственном управлении, как и в целом в сфере государственной власти, коренным образом изменилась, несоизмеримо возросла. Они нашли значительное, хотя и не исчерпывающее, отражение в Конституции и целом комплексе новых прогрессивных федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в частности, это такие экономические устои, принципы, начала и рычаги, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признание

изащита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; признание нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности (ст. ст. 8 и 9 Конституции РФ). Принципиальное значение в рассматриваемом плане имеют следующие правовые нормы: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ); право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Приведенные выше и другие содержащиеся в Конституции и федеральных законах принципиальные моменты коренным образом видоизменили и видоизменяют сейчас характер экономических отношений в России. И, следовательно, роль и значение экономических методов в государственном управлении расширяют горизонты и диапазон их влияния на процесс осуществления, в частности, исполнительной власти.

Не жестко косное, крайне централизованное экономическое планирование, ограничивающее либо вовсе лишающее самостоятельности находящиеся в сфере управления

предприятия, хозяйственные организации и объединения, а экономическая самостоятельность, свобода, развитие разнообразных форм конкуренции, либерализация внешнеэкономической деятельности, коренная перестройка таможенного дела, широкое применение кредитования, займов, развитие многообразных форм предпринимательской деятельности и целый комплекс других явлений, требующих специального исследования, - все это концептуально новые экономические методы и средства, оказывающие серьезное влияние на процесс осуществления исполнительной власти - государственного управления.

Ни в коей мере не умаляя роли на данном этапе развития административных методов, мы однозначно подчеркиваем усиливающееся значение экономических методов в государственном управлении.

Экономическая деятельность таможенных органов не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях, формах, методах, отражающих содержание и специфику этой деятельности. Применительно к деятельности таможенных органов форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют таможенные органы как специфический орган власти. Руководство деятельностью ФТС России осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство РФ наделило таможенные органы полномочиями по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела.

Правовая форма управленческой деятельности таможенных органов существенно отличается от других правовых форм их деятельности тем, что посредством правовых форм практически организуются осуществление задач и функций таможенных органов, повседневное практическое руководство деятельностью органов, входящих в систему (региональных таможенных управлений (РТУ), таможенных постов (ТП), таможен), регулирование, контроль и другие функции на основе и во исполнение законов.

Формы экономической деятельности таможенных органов в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения в экономической деятельности могут оказывать влияние следующие факторы: характер компетенции органа (РТУ, ТП, таможни) или должностного лица, принимающего решение (осуществляющего закрепленные по его должности действия); уровень правовой регламентации между субъектами; субординация субъекта; характер управленческих связей (прямое или оперативное управление); особенности управляющего воздействия; внутреннее или внешнее взаимодействие; конкретные цели совершаемой экономической деятельности; характер решаемых в процессе экономической деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые таможенными органами и их должностными лицами формы при осуществлении экономической деятельности подчинены главной цели деятельности ФТС России. Поэтому они избираются ФТС и органами, входящими в ее структуру, не произвольно. Как правило, формы деятельности государственных органов регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах). Формы деятельности таможенных органов, в том числе экономической, регламентируются не только российскими административно-правовыми актами, но и административно-правовыми нормами международного значения, например административным договором - Таможенным кодексом Таможенного союза, принятым решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав