Материал: Таможенное право_ Учебник (2-е издание, переработанное и до-1

<1> Кобзарь-Фролова М.Н. Административно-правовое регулирование экономической деятельности таможенных органов // Административное и муниципальное право. 2013. N 12. С. 1114 - 1121.

Иные методы: статистические, социологические, психологические, информационно-обеспечительные и др. - при всем их актуальном значении, все в совокупности и каждый в отдельности, занимают подчиненное положение по характеру взаимосвязей с экономическими отношениями (методами), т.е. имеют относительно частный, в известной мере вспомогательный характер.

Статистические методы раскрывают в цифровом отражении динамику развития и совершенствования системы государственного управления в целом и в особенности в ее отдельных сферах и отраслях.

Социологические методы также имеют существенное значение для обеспечения функционирования исполнительной власти, поскольку с помощью конкретно-социальных исследований, экспериментов выявляются роль, значение и реальное место в системе управления каждого органа, звена, подразделения исполнительной власти, а также других субъектов административного права: администраций предприятий и учреждений, граждан, общественных объединений, соответствующих должностных лиц.

Психологические методы отражают внутриколлективные, межколлективные и индивидуальные отношения и особенности субъектов (работников, служащих, должностных лиц), участвующих в сложном процессе государственного управления, его различных стадиях и этапах. Главное в использовании данных методов - это анализ, выявление и исследование (в определенных рамках и объеме) вопросов психологической совместимости управленческих работников, поскольку речь идет о сфере исполнительной власти и о субъектах многообразных административно-правовых отношений. К имеющим отношение к данным методам проблемам следует отнести также вопросы гуманизации труда, формирования мотивов и морально-этических интересов к управленческому труду, изживания инертности и оказания работникам доверия, предпочтений (при наличии соответствующих условий и данных), наконец, профессионального отбора работников.

Информационно-обеспечительные методы чрезвычайно важны, поскольку в наибольшей степени обеспечивают реализацию нормального и эффективного государственного управления. Сбор, обработка, обобщение и систематизация информации по государственному управлению в целом и по его отдельным сферам и отраслям позволяют своевременно и качественно ее обрабатывать, превращать в ценный и по-своему незаменимый источник, резерв государственного управления экономикой, социальной инфраструктурой, административно-политической сферой, отраслями, сферами, входящими в межотраслевое государственное управление.

Таким образом, информационно-обеспечительные методы являются одним из гарантов осуществления исполнительной власти, государственного управления, их задач, функций и полномочий в соответствии с современными требованиями и перспективами развития государственного управления.

В заключение подчеркнем: все названные методы не противостоят друг другу - напротив, они взаимосвязаны, образуют единый и целостный комплекс методов государственного управления, деятельности исполнительной власти.

Государство, решая экономические, социальные и правоохранительные задачи и выполняя соответствующие им функции и полномочия, применяет многообразные средства - убеждение, разъяснение и другие меры.

В административном праве в совокупности их принято называть средствами, формами, методами убеждения. В учебниках по административному праву советского периода главы, раскрывающие вопрос о сочетании убеждения и принуждения, являлись традиционными, непременными во всех изданиях этого курса. В последнем учебнике по советскому административному праву под редакцией П.Т. Василенкова (М., 1990) содержится глава, которая так и называется: "Убеждение и принуждение в советском государственном управлении". Однако в учебниках А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова (М., 2003), В.М. Манохина и др. (Саратов, 2010), А.П. Коренева (М., 1999) уже нет специальных глав, посвященных этому вопросу.

Это, однако, не значит, что отпала актуальность такой проблемы, как убеждение в сфере административно-правового регулирования. Но роль и значение убеждения в новых рыночных отношениях приобрели иные облик и правовую окраску. В то же время значение и реальная роль государственного принуждения и его разновидности - административного принуждения в определенных отношениях и ситуациях возрастают.

Правда, в ряде учебных изданий подчеркивается способ, метод убеждения в государственном управлении, нередко отождествляемый с исполнительной властью. В учебнике А.П. Коренева (М., 1999) отдельная глава посвящена институту поощрения в государственном управлении.

Основное же внимание в последних учебных изданиях по административному праву уделяется институту административного принуждения, причем понятие и определение этого института сформулированы по-разному. Например, А.П. Коренев отмечает, что административное принуждение - разновидность государственного правового принуждения и как метод управления состоит в психическом, материальном и физическом воздействии на сознание и поведение. К этому можно добавить, что, например, психическое воздействие характерно для любого из видов принуждения, в первую очередь для государственного правового принуждения, уголовного принуждения и других видов.

А.П. Коренев дает небесспорную классификацию видов административного принуждения. К ним относятся следующие меры: административного принуждения; административного пресечения; административно-процессуального обеспечения (которые следует отнести, по нашему мнению, к иной сфере административного регулирования, а именно к административному процессу, а не к материальному административному праву); административного взыскания.

В.М. Манохин и др., подчеркивая главенствующую роль метода принуждения, говорят о его применении в органическом сочетании с другими методами, включая и метод убеждения; существо административного принуждения не видят в применении установленных государством административных мер, часть которых именуют чисто административными, например

реквизиция имущества, возмездное изъятие предмета, являющегося орудием совершения или непосредственным объектом административного проступка, и др.

В ходе анализа данной проблемы тесно увязываются убеждение и принуждение в процессе административно-правового регулирования, подчеркивается значение в этом сложном и неоднозначном процессе воли, сознательности, убеждения.

Важны значение отрицательных последствий в случае неподчинения закону, а также сама угроза принуждения. "Возможность принуждения, присущая праву, способна психологически побудить к определенному поведению и, следовательно, оказать стимулирующее воздействие". "Представление об обязательности права складывается из идеи о его социальной ценности плюс понимания наличия мер государственного принуждения, гарантирующих исполнение закона".

Характер административного принуждения имеет многообразные грани. Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и функции иного рода, т.е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения (дисциплинарные и административные), но и для их предупреждения и пресечения. При этом для применения указанных принудительных мер характерен внесудебный порядок. То есть их использование отнесено к компетенции органов исполнительной власти, непосредственно их реализующих в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако, как известно, ряд мер административного принуждения, причем наиболее строгих административных взысканий за совершение административных правонарушений, применяется судом.

Далее, меры административного принуждения применяются в целях соблюдения не всех административно-правовых правил и норм, а только тех, которые устанавливают обязательные правила поведения в сфере исполнительной власти (государственного управления), не имеющие ведомственных границ (правила пожарной безопасности, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения, экологические правила, правила разрешительной системы и ряд других). К этому нужно добавить, что меры административного принуждения применяются органами исполнительной власти и должностными лицами, уполномоченными на выполнение правоохранительных функций, - органами внутренних дел (полицией), контрольно-надзорными органами, инспекционными органами и т.п. В общей характеристике административного принуждения его нередко связывают с административной ответственностью. Подчеркивается, что данное принуждение используется в связи с непреступными деяниями; это принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного, экологического, таможенного, налогового и других отраслей права, реализация которых возложена и на органы исполнительной власти. Возможны и другие трактовки названного института.

Например, Б.М. Лазарев полагал: "Сфера административного принуждения далеко не сводится к применению мер административной ответственности. Представляется логичным различать принуждение как специфическую деятельность органов государственного управления и как один из методов управления. Первое из них (оно включает и собственно административное принуждение) применяется лишь к тем, кто не выполняет добровольно требований законодательства или законных предписаний органов государственного управления.

Что касается принуждения как метода управления, воздействия на поведение людей или

организаций, то его элементы имеются во всех случаях, где используется государственная власть".

Думается, что подход профессора Б.М. Лазарева является предпочтительным. Необходимо также отличать административное принуждение от дисциплинарного. В целом эти отличия сводятся к следующим: административное принуждение применяется не всеми, а только специально уполномоченными органами исполнительной власти: полицией, различными инспекциями, органами надзора и т.п. Использование мер административного принуждения не связано рамками служебной подчиненности. Меры дисциплинарного принуждения используются

вцелях укрепления дисциплины в сфере служебно-трудовых отношений, в то время как административное принуждение служит обеспечению государственной дисциплины, законности и правопорядка в целом.

Вадминистративном праве сложилась в целом общепринятая классификация мер административного принуждения. Указанные меры подразделяются на три группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные взыскания.

Вадминистративном праве административные взыскания рассматриваются самостоятельно

вразделе об ответственности, и поэтому мы не касаемся их в данной главе. Сосредоточим свое внимание на характеристике первой и второй групп.

Административно-предупредительные меры имеют широкий и разветвленный функциональный характер, а главная их цель - предупредить вредные, опасные для жизнедеятельности общества явления, последствия и тем более правонарушения. Эти меры отличаются чрезвычайным многообразием, применяются в различных сферах и областях общественной жизни. Как правильно отмечал Б.М. Лазарев, они выступают в виде либо административных ограничений, либо определенных административных действий в отношении той или иной категории лиц и организаций.

А.П. Коренев понимает под мерами административного принуждения способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. К сожалению, данное определение носит слишком общий характер и недостаточно конкретизировано. В частности, в нем отсутствуют такие признаки, как наличие административных ограничений либо определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц, которые (ограничения, действия) предотвращали бы совершение ими правонарушений.

Административно-предупредительные меры даются в самых различных вариантах: либо по определенным группам, либо путем простого их перечисления, либо в смешанном виде. Поэтому используем комбинированный вариант подразделения и систематизации указанных мер.

К ним относятся: контроль и надзорные проверки, что, по нашему мнению, носит слишком общий и неконкретный характер, так как они могут быть отнесены к другим видам мер такого рода; введение карантина, т.е. специального режима въезда и выезда, в местностях, которые поражены эпидемиями; личный осмотр (таможенный, полицейский); досмотр транспортных средств; проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание; принудительное выселение из домов, грозящих обвалом; принудительное медицинское

освидетельствование физического состояния лиц, санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания; реквизиция имущества; закрытие участков Государственной границы, участков дороги для движения в случаях аварии, происшествия, проведения массового мероприятия; пожарный надзор; регистрация оружия, транспортных средств и др.

Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий. Исполнительная власть имеет необходимые кадровые, материальные, информационные ресурсы, чтобы прекратить противоправные действия. Хотя в этом утверждении есть некоторое преувеличение, в целом оно правильно, так как статус и реальная роль исполнительной власти позволяют ей эффективно осуществлять административное пресечение, с тем чтобы прекратить противоправные деяния и не допустить новых. Различают общие, специальные и процессуальные меры пресечения.

В.М. Манохин и др. полагают, что меры эти весьма многочисленны и разнообразны. Однако конкретной их классификации не дают. Ю.М. Козлов полагает, что меры административного пресечения предназначены для прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Имеются другие варианты деления (группирования) конкретных мер административного пресечения, например меры, связанные с воздействием на личность, на организации и др. Под названными мерами понимают способы и средства принудительного воздействия, а также включают такой элемент, как цели создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности. В литературе также выработаны и сформулированы различные варианты классификации мер административного пресечения. Например, выделяются меры пресечения, применяемые к нарушителю: имущественного характера; технического характера; санитарно-эпидемиологического характера; финансово-кредитного характера. Данная классификация в целом правильная, но есть и другие варианты.

По мнению Ю.М. Козлова, к ним относятся, например, требования прекратить противоправные действия; непосредственное физическое воздействие; применение специальных средств (водометов, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, служебных собак, резиновых пуль, средств разрушения преград и др.); административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; временное отстранение от работы инфекционных больных; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям; запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению безопасности людей, строений, дорожного движения и т.п.

Как видим, имеются различные мнения, подчас существенно отличающиеся друг от друга, относительно административного принуждения.

По нашему мнению, есть еще два существенных момента, характеризующие административное принуждение.

Во-первых, это четкая регламентация мер административного принуждения, например применяемых полицией.

Во-вторых, в литературе упоминается и такой вид административного принуждения, как восстановительные меры. К ним относятся меры материальной ответственности (взыскание