Статья: Стратегическое планирование финансового развития: как учесть мировой опыт в российской практике

Как представляется, данные проблемы могли быть решены применением win-win решений. В первом случае требовалось одновременное введение поведенческого надзора, но решение о таком введении появилось лишь два года спустя, и до сих пор оно до конца не реализовано. Во втором случае требовались более сложные решения, включающие в себя: расширение вариантов формирования пенсионного капитала; налоговое стимулирование долгосрочных инвестиций, позволяющее домохозяйствам компенсировать потери от решения проблемы дефицита Пенсионного фонда; гибкий подход к определению пенсионного возраста, включая введение профессиональных различий.

Табл. 1. Сопоставление основных характеристик политики по отношению к финансовому сектору в мире и в России.

Data chart 1. Comparison of the main characteristics of policy in relation to the financial sector in the world and in Russia

Табл. 2. Оценка соответствия "Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов" принципам стратегического планирования.

Data chart 2. Conformity assessment 'Main directions of the Russian Federation financial market development for the period 2019-2021' with the principles of strategic planning.

Оценка документов стратегического планирования в области финансового сектора в России

Стратегическое планирование в области развития финансового сектора в России традиционно отличается слабостью. Автором был проведен анализ качества 13 стратегических документов в области развития финансового сектора Российской Федерации и его отдельных отраслей, разработанные и принятые в течение 2001-2016 годов [Данилов, 2016а]. В качестве критериев качества были использованы пять принципов стратегического планирования, закрепленных в Федеральном законе "О стратегическом планировании", и четыре фактора успешности программ реформирования финансового сектора в странах-конкурентах России на мировом финансовом рынке, выявленных в работе [Данилов, 2016b].

В качестве наиболее существенных проблем стратегического планирования в области финансового сектора были названы:

- редкость выполнения заявленных целей - как следствие низкой дисциплины выполнения стратегических документов, отсутствия в них мер, обеспечивающих ответственность участников и обязательность выполнения;

- отсутствие четкой взаимосвязи между документами стратегического планирования финансового сектора и стратегиями других государственных политик, включая Концепции долгосрочного развития (КДР), Основные направления деятельности Правительства РФ (ОНДП) и т.д.;

- отсутствие взаимосвязи между различными "отраслевыми" стратегиями развития сегментов финансового рынка;

- несоответствия между целевыми индикаторами и формулировками целей, вследствие чего невозможно сформулировать адекватные целевые индикаторы, возникает неполное соответствие между целями и задачами развития, с одной стороны, и направлениями мер реализации, с другой стороны;

- приоритет тактическим мерам в ущерб мерам, направленным на решение стратегических задач и проблем;

- формулирование неамбициозных целей (характерно для отдельных стратегий);

- недостаточный учет передового мирового опыта.

На современном этапе стратегического планирования в области финансового сектора практически все меры более или менее стратегического характера сконцентрированы в Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации, разрабатываемых Банком России раз в три года, а также в отдельных дискуссионных докладах Банка России.

В проекте Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов в качестве целей развития финансового рынка (сектора) названы: повышение уровня и качества жизни граждан, содействие экономическому росту и расширение финансовой индустрии [Банк России, 2018. С. 15]. Строго говоря, две цели из трех сформулированы по отношению к экстерналиям, формируемым в финансовом секторе, т.е. касаются вопросов вклада финансового сектора в социально-экономическое развитие (цели макроуровня). Традиционно в качестве целей финансового развития рассматриваются цели ме- зоуровня, и такие цели присутствуют в проекте Основных направлений в качестве направлений развития. Данный набор частично пересекается с перечнем основных целей финансового развития, понимаемых в качестве таковых в иностранной экономической литературе.

Однако возникает ряд вопросов о наборе и формулировках этих направлений развития:

- почему в качестве направлений выбраны не все цели финансового развития, и, в частности, не выбрано в качестве отдельного направления повышение эффективности финансового сектора, при том что, как уже отмечалось выше, в регионе Европа и Центральная Азия наибольшее влияние на экономический рост оказывает эффективность финансового сектора;

- почему вместо финансовой инклюзии в качестве одного из направлений развития используется более узкое понятие финансовой доступности [Банк России, 2018, с. 14, 15, 17]?

Необходимо в связи с этим уточнить понятие финансовой инклюзии, не используемое Банком России. Подход МВФ предполагает, что понятие отражает использование частными лицами и фирмами финансовых услуг, предпосылками которого являются: финансовая доступность; наличие финансовой грамотности, рассматриваемой как опытность (literacy); наличие финансовых возможностей; эффективная государственная политика, обеспечивающая должные стимулы обращения к официальным финансовым услугам вместо теневых [Cihak, Mare and Melecky, 2016].

Вместе с тем необходимо полностью поддержать Банк России в выдвижении на первый план направления "Развитие конкуренции на финансовом рынке". Важность данного параметра для финансового развития в Российской Федерации исключительно высока, это одна из наиболее болезненных проблем развития финансового сектора в нашей стране.

Мы провели анализ проекта Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов на предмет соответствия принципам стратегического планирования, сформулированных в ст. 7 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Результаты анализа представлены в таблице 2.

Причины несоответствия проекта стратегического документа принципам стратегического планирования, как представляется, связаны прежде всего с отсутствием сложившихся методологической основы и наработанной эффективной практики стратегического планирования финансового развития в России, крайне слабого учета передовых достижений мировой экономической и управленческой мысли. Кроме того, Банк России по своей природе не является органом государственной власти, ответственным за осуществление стратегического планирования, обладает ограниченным опытом работы с небанковскими финансовыми организациями и финансовыми рынками. Добившись значительных успехов в реализации денежно-кредитной политики, Банк России зачастую стихийно переносит опыт реализации этой политики в принципиально иную сферу функционирования финансовых рынков. Было также отмечено, что применительно к процедурам надзора над небанковскими финансовыми организациями, Банк России зачастую распространяет на эти процедуры подходы, адекватные для банковского сектора, но несущие дополнительные надзорные издержки для небанковских финансовых организаций.

Рекомендации по совершенствованию стратегического планирования в области финансового сектора в России

Прежде всего, необходимо сформировать саму политику финансового развития, отделив ее от функций финансового регулирования и надзора и совместив с другими государственными экономическими политиками.

Важнейшим направлением конституирования политики финансового развития в Российской Федерации представляется выстраивание всей системы документов стратегического планирования в этой области в соответствии с законодательством. В настоящее время, после введения в действие Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", появилась возможность устранить значительную часть недостатков, свойственных стратегическим документам в области финансового сектора. Данный закон устанавливает требования к стратегическим документам, позволяющие существенно повысить их качество. Для документов в области развития финансового сектора закон может выступать фактором значительного повышения качества документов.

Данный Федеральный закон установил перечень документов стратегического планирования (статья 11). Очевидно, что стратегическое планирование финансового развития должно строиться на основе данного закона. Для этого необходима реализация следующих условий:

Раздел по развитию финансового сектора Российской Федерации должен включаться в документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания (предусмотренные подпунктом 1 пункта 3 статьи 11), и в документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования (предусмотренные подпунктом 3 пункта 3 статьи 11).

В качестве отраслевой стратегии (предусмотренной подпунктом 2а пункта 3 статьи 11) должна разрабатываться Национальная стратегия развития финансового сектора (с учетом требований пункта 4 статьи 19).

Банк России в качестве мегарегулятора финансового рынка должен разрабатывать и реализовывать Стратегический план мегарегулятора, который, с одной стороны, должен соответствовать требованиям к планам деятельности федеральных органов исполнительной власти (предусмотренных подпунктом 4д пункта 3 статьи 11), а с другой стороны, соответствовать лучшим стратегическим планам регуляторов в странах с развитыми финансовыми рынками [Данилов, 2017. С. 61].

При установлении целевых индикаторов (показателей достижения целей) должны быть обязательно выдержаны три принципиальных момента.

Во-первых, должна выполняться норма, заложенная в пункте 11 статьи 7 ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации""Принцип измеряемости целей означает, что должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования"., то есть все целевые значения стратегий развития финансового рынка должны быть безусловно измеримыми в понимании данной статьи закона.

Во-вторых, статьей 7 ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" установлено, что целевые индикаторы должны выступать инструментом оценки достижения целей. Целевые индикаторы стратегии развития финансового рынка должны обеспечивать возможность оценки достижения целей, зафиксированных в данной стратегии, а не просто реализации запланированных мероприятий. В противном случае деятельность регуляторов оказывается отвязанной от общественно-значимых целей, и выполнение намеченных им мероприятий может не оказывать никакого влияния на достижение общественно-значимых целей развития финансового рынка.

В-третьих, необходимо обеспечивать безусловное соответствие утверждаемых целевых индикаторов целям стратегии, в полном соответствии с пунктом 12 статьи 7 закона"Принцип соответствия показателей целям означает, что показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации"..

Необходимо отойти от стихийно сложившейся ориентации только на одну цель политики финансового развития (стабильность), перейдя к научно обоснованной концепции балансирования альтернативных параметров финансового развития (глубина; инклюзия; эффективность; стабильность). При этом целесообразно проанализировать возможность приоритезации цели повышения эффективности финансового сектора среди других целей финансового развития с точки зрения влияния на достижение целей социально-экономического развития и прежде всего на повышение темпов экономического роста.