Современное состояние и перспективы оптимизации документооборота в системе МВД России
И. П. Можаева,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва
И. Ю. Захватов,
доцент кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва
Аннотация
Актуальность научного исследования по данной проблематике определяется совокупностью следующих факторов: а) возрастание объема документооборота как в центральном аппарате, так и в территориальных органах МВД России; б) недостаточная подготовленность руководителей и сотрудников органов внутренних дел к внедрению инновационных технологий документационногообеспечения; в) отставание существующих форм рационализации и оптимизации работы с документами от достижений науки и техники, г) недостаточное внедрение информационных технологий в процессы документационного обеспечения управления в органах внутренних дел.
Постановка проблемы. Усложнение задач, решаемых органами внутренних дел, возрастание значимости юридических последствий ошибок при работе с документами вызывают потребность в обновлении и дальнейшем совершенствовании нормативно-правовой, организационно-методической, а также материально-технической базы документационного обеспечения, активного внедрения инновационных технологий. Особого внимания требует подготовка кадров, от которых зависит эффективное использование внедряемых технологий.
Цель исследования: на основе изучения и анализа состояния документооборота в системе МВД России в период с 2013 по 2018 г., соответствующей нормативной правовой базы и научных знаний в области теории управления, общей теории научной организации труда разработать научно обоснованные предложения по оптимизации документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений в системе МВД России.
Методы исследования: методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы: анализ, синтез, сравнение, обобщение, корреляция, регрессионный и факторный анализы, экспертные оценки. В процессе исследования использованы: системно-исторический, системно-структурный и системно-деятельностный подходы к познанию объективной действительности; статистический метод, включающий сбор и анализ данных о документационном обеспечении управления в системе МВД России; конкретносоциологический метод, применяемый при анкетировании сотрудников центрального аппарата и территориальных органов МВД России.
Результаты и ключевые выводы: структурносодержательный анализ документационного обеспечения управления в системе МВД России позволил выявить наиболее типичные недостатки (проблемы, ошибки, просчеты) организации документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений и предложить научно обоснованную систему мер по его оптимизации. Данный комплекс можно дифференцировать на правовые, организационно-управленческие, методические и иные типичные проблемы, возникшие в процессе организации документационного обеспечения.
Ключевые слова: документооборот; документационное обеспечение управления; управленческие решения; оптимизация документооборота; научно обоснованные предложения по оптимизации документооборота.
Current State and Prospects of Document Flow Optimization in the System of the Ministry of Internal Affairs of Russia
I. P. MOZHAEVA,
Chief Scientific Researcher
of the Scientific Research Center, Doctor of Law
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
Russian Federation, Moscow
I. YU. ZAHVATOV,
Associate Professor of the Department of Internal Affairs Organization of the Center for Command and Staff Exercises,
Candidate of Law, Associate Professor Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow
Annotation документооборот управленческое решение оптимизация
The relevance of the scientific research on this issue is determined by the combination of the following factors: a) the increasing volume of documents in the Central office and in territorial bodies of the MIA of Russia; b) insufficient qualification of managers and employees of internal Affairs bodies and the introduction of innovative technologies documentation support; C) lagging behind the existing forms of rationalization and optimization of work with documents from the achievements of science and technology, d) insufficient implementation of information technologies in the processes of documentation management in the internal Affairs bodies.
The problem statement. The increasing complexity of tasks solved by internal Affairs agencies, the increasing significance of the legal consequences of errors when working with documents
cause the need to update and further improve the legal, organizational, methodological, as well as material and technical base of documentation support, and the active introduction of innovative technologies. Special attention should be paid to the training of personnel who depend on the effective use of the technologies being implemented.
The purpose of the study: based on the study and analysis of workflow in the system of the MIA of Russia in the period from 2013 to 2018, an appropriate regulatory framework and scientific knowledge in the field of control theory, General theory of scientific organization of labor to develop scientifically grounded proposals on optimization of workflow in the preparation, adoption and implementation of managerial decisions in the system of the MIA of Russia.
The research methods: the methodological basis of the research consists of General scientific and private scientific methods: analysis, synthesis, comparison, generalization, correlation, regression and factor analysis, expert evaluations. In the process of research used: system historical, system-structural and system-activity approaches to the cognition of objective reality; a statistical method involving the collection and analysis of data about document management in the system of the MIA of Russia; specifically, it is a sociological method used for interviewing employees of the Central office and territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia.
The results and key conclusions: structural analysis of document management in the Ministry of internal Affairs of Russia has allowed to identify the most common deficiencies (problems, errors, failures) of the organization of the workflow in the preparation, adoption and implementation of managerial decisions and offer science-based system of measures for its optimization. This complex can be differentiated into legal, organizational and managerial, methodological and other typical problems that arose in the process of organizing documentation support.
Key words: document management; documentation support of management; management decisions; optimization of document flow; scientifically based proposals for optimizing document flow.
Введение
Необходимость совершенствования управления органами внутренних дел диктует изменения в структуре преступности и перманентный процесс реформирования МВД России, нацеленного на создание принципиально новой централизованной правоохранительной системыорганов исполнительной власти, призванных неукоснительно защищать интересы личности, общества и государства. Создание полиции, оптимизация штатной численности органов внутренних дел, изменение организационной структуры центрального аппарата МВД России и его территориальных органов, пересмотр правовых основ их деятельности -- это действия, направленные на формирование социализированной модели органов правопорядка [10, с. 15].
При этом ожидаемый правоохранительный эффект может быть достигнут лишь при условии построения логически завершенного организационно-правового механизма управления [1, с. 26], наличия высокопрофессионального кадрового ядра и иного ресурсного потенциала, создания организационных основ, включающих совершенствование деятельности органов внутренних дел и отвечающих их повседневным потребностям документационного обеспечения управления [9].
В системе МВД России неоднократно предпринимались попытки решить проблему оптимизации документооборота: издано распоряжение МВД России от 29 апреля 2005 г. № 1/2610 «О сокращении документооборота в системе МВД России». Запрещено истребовать из нижестоящих органов внутренних дел статистические и иные сведения без письменного разрешения Министра внутренних дел или его заместителей.
Положительный эффект дала реализация выводов и предложений, сформулированных по результатам исследования документационного обеспечения органов внутренних дел, которое было проведено Организационно-аналитическим департаментом МВД России (далее - ОАД МВД России). Во исполнение п. 1 протокола заседания Коллегии МВД России от 9 марта 2017 г. № 1км были проанализированы сведения о состоянии этой деятельности в подразделениях центрального аппарата и территориальных органах МВД России, с учетом выполнения требований распоряжения МВД России от 20 ноября 2013 г. № 1/10888 «Об оптимизации документооборота в системе органов внутренних дел», а также результаты инспекторских проверок, проведенных в марте - апреле 2017 г. Как результат - вопрос об оптимизации документооборота в системе МВД России вызвал большой интерес и получил широкое обсуждение на совещаниях при Министре внутренних дел Российской Федерации.
Более того, анализ состояния документационного обеспечения деятельности позволил сделать заключение о системных недостатках в сфере документооборота, которые были обобщены в докладной записке от 7 ноября 2017 г. В результате по некоторым направлениям оптимизации документооборота удалось достичь положительной динамики путем совершенствования правового, организационного и методического обеспечения делопроизводства, на что особое внимание было обращено заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации генерал- полковником полиции А. А. Гостевым [3].
Министерством внутренних дел данная работа проводится достаточно последовательно и сопровождается комплексным изучением состояния документооборота в органах и подразделениях внутренних дел. Выработка научно обоснованных предложений по его совершенствованию, как представляется, делает возможным принятие эффективных мер, направленных на оптимизацию документооборота при подготовке, принятии и реализации управленческих решений (даже в условиях сокращения штатной численности полиции), и способна послужить сохранению стабильности и повышению результативности правоохранительных усилий.
Не остались в стороне от обозначенной проблемы и авторы данной статьи. В соответствии с заявкой ОАД МВД России от 20 июля 2017 г. № 51666 изучено состояние документационного обеспечения управления в системе МВД России за 2013-2018 гг.; проанализирован ряд нормативных правовых актов, регламентирующих документооборот с целью устранения правовых коллизий, пробелов и противоречий; освоены и обобщены информационно-аналитические обзоры, докладные записки, сложившаяся практика документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений в системе МВД России, положительный опыт оптимизации документооборота; выявлены типичные организационно-правовые, методические проблемы, возникающие при осуществлении документооборота; предложена с учетом организационно-структурных преобразований органов внутренних дел научно обоснованная система мер по оптимизации документооборота.
Анализ достаточно обширной эмпирической базы позволил оценить современное состояние исследуемой сферы, а также вычленить организационно-правовые и методические проблемы, возникающие при осуществлении документооборота, связанного с подготовкой, принятием и реализацией управленческих решений [5].
Что касается понятийного аппарата и формирования правовых основ этой деятельности, необходимо отметить следующее: было обращено внимание на то, что термин «документ» универсален и используется в различных областях научных знаний и отраслях практической деятельности. В узком значении этого понятия, согласно ГОСТ Р 7.0.8-2013, документ (документированная информация) - это зафиксированная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать» (далее - ГОСТ) ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному.
В системе МВД России документ определяется как совокупность информации и соответствующих реквизитов, созданных государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот органа внутренних дели издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения [Электронный ресурс] (утв. приказом Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 (ред. 25.08.2018) (п. 17)..
Понятие «документ» тесно связано с термином «делопроизводство». Однако, согласно ГОСТ, делопроизводство -- это деятельность, обеспечивающая документирование, документооборот, оперативное хранение и использование документов. В органах внутренних дел под делопроизводством понимается деятельность, обеспечивающую создание официальных документов и организацию работы с ними.
Заметно несовпадение используемой терминологии. В целях достижения ее единообразия считаем необходимым внести изменения в п. 17 приказа МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» и привести его в соответствие с ГОСТ, изложив в следующей редакции: «Делопроизводство в органах внутренних дел -- деятельность, обеспечивающая документирование, документооборот, оперативное хранение и использование документов».
Мы исходим из того, что понятия «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» (далее также -- ДОУ) тождественны. В обоих случаях -- это деятельность по обеспечению документами субъектов (руководителей и сотрудников их аппарата), выполняющих управленческие и иные функции. Действительно, как показал анализ научных трудов, ДОУ прямо ассоциируется с делопроизводством -- целенаправленной деятельностью, связанной с документированием, документооборотом, оперативным хранением и использованием документов в процессе осуществления правоохранительных, обеспечивающих и управленческих функций [2; 7--8]. Можно выделить три элемента делопроизводства (ДОУ):
1) документирование -- часть делопроизводства, которая связана с созданием официальных документов, т. е. с фиксацией информации на материальных носителях в установленном порядке;
2) документооборот, включающий в себя вопросы движения документов с момента их создания или получения до завершения исполнения, оперативного хранения, помещения в дело и/или отправки;