Получив задания на выпуск определённой продукции, наркоматы нередко попадали в тяжёлое положение, поскольку не располагали необходимыми ресурсами. Дефицит мощностей, рабочей силы и сырья усугублялся практикой планирования «от необходимого» -- ориентацией руководства на возникавшие потребности без учёта реальных возможностей. Так, 15 июля 1941 г. нарком станкостроения СССР А.И. Ефремов сообщал руководителям СНК: «Количество станков, подлежащих поставке в июле и III квартале 1941 года из производства НК станкостроения, резко превышает количество станков, предусмотренное к изготовлению утверждённым правительством народнохозяйственным мобилизационным планом на июль и III квартал 1941 года». В новой записке от 1 августа он же указал, что при программе производства в августе 2 тыс. станков на основании различных решений, в том числе постановлений ГКО СССР, требуется снабдить различные предприятия 3 950 станками Там же, ф. 82, оп. 2, д. 841, л. 2-3, 5-6..
Аналогичные явления наблюдались и в последующем. Как показала проверка прокуратуры, проведённая в июне 1942 г., «в большинстве случаев помесячные планы производства в сумме своей устанавливают значительно меньшие задания, чем задания, предусмотренные квартальными планами». В результате предприятия, снабжение которых определялось квартальными планами, недополучали ресурсы. К примеру, разрыв между квартальным и суммой месячных планов во втором квартале 1942 г. по прокату чёрных металлов составлял 42 тыс. т, по алюминию -- 1,5 тыс. т и т.д. ГА РФ, ф. Р-8131, оп. 37, д. 972, л. 23-24.
9 июля 1943 г. нарком по строительству СССР С.З. Гинзбург сообщал члену ГКО Г.М. Маленкову, что причина срыва решений ГКО о строительстве углеобогатительных фабрик в Кузбассе -- отсутствие необходимых ресурсов. Их выделение не предусматривалось Госпланом, несмотря на предписание соответствующего постановления ГКО РГАСПИ, ф. 17, оп. 127, д. 342, л. 32-33..
В августе того же года член ГКО Л.П. Берия направил в ГКО записку, где сообщалось: установленные постановлением ГКО № 3872с от 4 августа 1943 г. фонды на металл на третий квартал для производства танков, вооружения и другой продукции ниже лимитов, утверждённых предыдущими постановлениями ГКО Там же, ф. 664, оп. 4, д. 6, л. 75-77.. И подобных примеров много.
Преодолеть такие нестыковки планов выпуска продукции и реальных возможностей наркоматов можно было несколькими способами. Первый, стандартный, заключался в корректировке планов «длинным путём», т.е. посредством изменения заданий тем высшим органом власти, который утверждал первоначальное решение. Очевидно, что такой путь, даже в случае гарантии успеха, требовал времени См., например, обращение наркома танковой промышленности Малышева в ГКО в апреле 1942 г. с просьбой изменить план по производству боеприпасов на второй квартал 1942 г. Потребовался созыв комиссии из представителей разных ведомств, которая корректировала эти планы (Там же, ф. 82, оп. 2, д. 840, л. 57, 86-92). В постановлениях ГКО применение таких практик, скорее всего, фиксировалось следующими формулами: «Запретить кому бы то ни было без специального решения ГКО изменять планы поставок»; «запретить кому бы то ни было изменять без специального решения ГКО фонды... выделяемые постановлением». Эта формула могла свидетельствовать как о том, что такие изменения самовольно проводились самими наркоматами, так и согласовывались в оперативном порядке с руководящими структурами СНК или отдельными советскими руководителями высшего ранга. В ряде случаев вместо обезличенного запрещения в постановлениях указывались конкретные наркоматы и Госплан, что служит дополнительным свидетельством о распространении практики согласования оперативной корректировки планов между наркомами и руководителями правительственных органов. Запреты с использованием всех упомянутых формул содержались в большом количестве постановлений ГКО на всём протяжении войны (Там же, д. 29. л. 118; д. 36, л. 211; д. 38, л. 160; д. 40, л. 128; д.42, л. 43; д. 43, л. 116; д.45, л. 7; д. 47, л. 115; д.48, л. 9; д. 52, л. 81, 126; д. 53, л. 93; д. 56, л. 91, 113; д. 60, л. 17; д. 61, л. 99; д. 64, л. 116; д. 68, л. 227; д. 74, л. 44; д. 79, л. 60, 73, 87; д. 83, л. 34; д. 86, л. 37; д. 91, л. 122; д. 98, л. 81; д. 100, л. 28; д. 102, л. 6; д. 105, л. 59, 76; д. 106, л. 28, 203; д. ПО, л. 76; д. 112, л. 134; д. 116, л. 62, 70, 81, 178; д. 120, л. 69; д. 127, л. 193; д. 128, л. 169; д. 129, л. 13; д. 130, л. 18; д. 133, л. 129; д. 134, л. 18, 138; д. 137, л. 95, 107; д. 142, л. 117, 222; д. 151, л. 160; д. 152, л. 108, 162; д. 159, л. 15, 20; д. 161, л. 1; д. 166, л. 53, 218; д. 167, л. 113; д. 168, л. 2, 76; д. 169, л. 144; д. 171, л. 212; д. 172, л. 182; д. 173, л. 12, 82, 136, 152; д. 178, л. 78; д. 179, л. 130; д. 182, л. 32; д. 185, л. 56; д. 187, л. 143; д. 188, л. 56; д. 189, л. 11; д. 194, л. 202; д. 195, л. 18, 129; д. 196, л. 18, 92; д. 198, л. 237; д.203, л. 14, 30; д. 204, л. 3; д.205, л. 160; д.206, л. 19; д.207, л. 52; д. 210, л. 96, 110; д. 211, л. 57; д. 214, л. 4, 80, 140; д. 215, л. 83; д. 216, л. 20; д. 219, л. 25; д. 221, л. 127; д. 239, л. 5, 96, 97; д. 242, л. 44-45; д. 264, л. 23; д. 271, л. 21; д. 280, л. 183; д.291, л. 123; д. 307, л. 28; д. 313, л. 138; д. 345, л. 175; д. 354, л. 18; д. 356, л. 61, 87; д. 359, л. 88, 106; д. 363, л. 25; д. 364, л. 85; д. 365, л. 16; д. 373, л. 191; д. 376, л. 153; д. 382, л. 55; д. 387, л. 30; д. 400, л. 108; д.402, л. 138; д. 408, л. 16; д. 412, л. 37; д.415, л. 110; д.416, л. 69; д. 417, л. 37; д.427, л. 124; д. 448. л. 16, 32; д.458. л. 41).. Более оперативной являлась корректировка планов по договорённости с Госпланом или заместителями председателя СНК (членами ГКО), которые курировали определённые отрасли. Как показывают запрещающие пункты постановлений ГКО, такие корректировки были самыми распространёнными. Однако, по сути, они имели полулегальный характер, поскольку не подтверждались решениями того высшего органа, который утверждал планы. Время от времени ГКО запрещал проведение таких корректировок5".
Судя по формулировкам в постановлениях ГКО и другим документам, достаточно часто наркоматы изменяли установленные им планы явочным порядком, не выполняли задания, зафиксированные в плане или решениях высших органов власти Например, ряд наркоматов фактически проигнорировали постановление ГКО от 13 декабря 1941 г. -- о передаче рабочей силы Наркомату танковой промышленности. Попытки последнего добиться выполнения постановления ГКО, его жалобы в высшие инстанции не дали результата. Такая же судьба постигла постановление СНК СССР от 5 февраля 1942 г. -- о праве этого наркомата изымать подшипники с предприятий любых наркоматов, кроме авиационной промышленности, боеприпасов и вооружений. Заместитель наркома танковой промышленности А.М. Петросянц докладывал В.М. Молотову, который курировал работу танковой промышленности: «Начальник строительства Магнитогорского завода не допустил нашего представителя к выявлению нужных нам подшипников, несмотря на вмешательство местных партийных и советских организаций. По сообщению нашей Сталинградской конторы, замнаркомчермет т. Коробов запретил заводу “Красный Октябрь” отпуск выявленных нами на этом заводе подшипников. Передача нам подшипников, выявленных в Новосибирском тресте Строймеханизация, а также на Томском электромеханическом заводе Наркомугля, была приостановлена в результате прямых запрещений соответственно замнаркомстроя т. Соколова и замнаркомугля т. Горшкова» (Ермолов А.Ю. Танковая промышленность СССР... С. 118, 122).. С наступлением нового отчётного периода (месяца или квартала) долги по поставкам фактически списывались. В таких условиях в большинстве постановлений ГКО присутствовал пункт, обязывавший наркоматы осуществлять поставки не позже определённого срока либо восполнять недогрузы в последующий период В постановлении ГКО от 15 сентября 1943 г. специально указывалось, что поставки заводам Наркомата судостроительной промышленности не подлежат уменьшению «при уточнении месячных и квартальных фондов» (РГАСПИ, ф. 644, on. 1, д. 151, л. 160). Постановление ГКО от 27 января 1944 г. требовало от наркоматов предусматривать в месячных планах возмещение недопоставок предыдущих месяцев текущего квартала (Там же, д. 198, л. 238). Постановления ГКО от 13 апреля и 18 июля 1945 г. запрещали наркоматам-поставщикам включать в месячные планы показатели, которые не обеспечивали предусмотренные квартальным планом поставки (Там же, д. 395, л. 216; д. 440, л. 67).. Хорошим предлогом (или реальной причиной) для корректировки планов становилось получение предприятиями новых заданий. Как говорилось в постановлении ГКО от 11 января 1944 г., «со стороны отдельных наркоматов и организаций имеются попытки разрешения некоторых военно-хозяйственных задач за счёт снятия или сокращения производства элементов боеприпасов» Там же, д. 189, л. 18-19..
Распространённым нарушением централизации -- запреты на него содержатся во многих постановлениях ГКО -- была переадресовка ресурсов с предприятий одного наркомата на предприятия другого. В этих случаях часто действовал механизм, описанный в мемуарах наркомом авиационной промышленности А.И. Шахуриным: «Докладывают, что такой-то ТЭЦ угля осталось на один день... -- запланированные эшелоны вовремя не пришли. Звоню Н.А. Вознесенскому или А.И. Микояну Заместители председателя СНК СССР, а с февраля 1942 г. - члены ГКО СССР., уславливаемся о встрече. Одновременно вызывают наркома путей сообщений и наркома угольной промышленности. Все вместе выясняем, какие эшелоны с углём на подходе, кому они предназначены, какие из них можно повернуть к нам. Конечно, приходится выслушивать категорические возражения тех, к кому они шли» ШахуринА.И Крылья победы. М., 1990. С. 137.. Такие методы можно охарактеризовать как полулегальное санкционирование децентрализации в оперативном порядке отдельными руководителями в нарушение решений высших органов власти. О широком распространении этих практик также свидетельствовали требования ГКО. Одно из первых таких положений содержалось в его постановлении от 21 февраля 1942 г. -- о помощи предприятиям чёрной металлургии: «Запретить кому бы то ни было без специального решения ГКО... разгрузку и переадресовку в пути углей, идущих в адрес предприятий Наркомчермета» РГАСПИ, ф. 644, on. 1. д.21, л. 156.. В дальнейшем подобные запретительные пункты в директивах ГКО встречаются регулярно Там же, д. 22, л. 38; д. 40, л. 41; д. 43, л. 116, 151; д. 45, л. 8; д. 48, л. 10; д. 61, л. 99; д. 62, л. 36; д. 63, л. 86; д. 64, л. 116; д. 71, л. 129; д. 72, л. 8; д. 79, л. 62; д. 81, л. 21; д. 82, л. 156; д. 96, л. 125; д. 100, л. 32; д. 101, л. 22; д. 105, л. 59; д. 113, л. 80; д. 119, л. 125; д. 135, л. 66; д. 142, л. 117; д. 150, л. 163; д. 151, л. 161; д. 158, л. 41; д. 166, л. 22, 112; д. 172, л. 15; д. 178, л. 78; д. 182, л. 6, 35; д. 185, л. 219; д. 187, л. 148; д. 188, л. 37; д. 196, л. 95; д. 203, л. 14; д.239, л. 98; д. 244, л. 171; д. 249, л. 11; д.276, л. 34; д. 317, л. 24; д. 334, л. 183; д. 344, л. 45; д. 350, л. 63; д. 356, л. 88; д. 363, л. 25; д. 364, л. 87; д. 370, л. 197; д. 370, л. 6, 9; д. 380, л. 16; д. 387, л. 30; д. 393, л. 48; д. 395, л. 183; д. 398, л. 49; д.408, л. 16; д.448, л. 76..
Частным случаем самостоятельного перераспределения ресурсов в обход централизованных планов были решения руководства Наркомата внешней торговли (А.И. Микояна) в отношении оборудования и материалов, полученных по импорту. Ряд решений ГКО, принятых в разные годы, запрещали этому наркомату передавать заказанные по импорту для определённых ведомств материалы и оборудование другим потребителям Там же, д. 25, л. 136; д. 38, л. 108; д. 98, л. 76; д. 183, л. 55; д. 189, л. 14..
Важным направлением децентрализации в разные периоды советской истории было усиление горизонтальных связей между наркоматами и отдельными предприятиями в обход вышестоящих органов государственного управления и планирования. Установление таких связей в некоторых случаях санкционировалось во время войны решениями ГКО. Свою роль, как и в других ситуациях, играли практики полулегального дозволения нарушений централизации по договорённости между наркомами и руководителями правительства. Показательное постановление ГКО было принято 21 ноября 1943 г. В нём указывалось, что Уральский завод тяжёлого машиностроения без согласования с Госпланом и Наркоматом танковой промышленности, в систему которого он входил, загружался по представлению различных наркоматов дополнительными индивидуальными заказами. В результате контракты завода превышали его технические возможности.
ГКО запретил наркоматам представлять на утверждение правительства предложения о загрузке этого завода заказами без ведома Госплана и Наркомата танковой промышленности. Последний получил право удалить с Уралмашзавода всех представителей-уполномоченных по продвижению заказов других наркоматов Там же, д. 177, л. 110-111. Там же, д. 220, л. 37.. Однако четыре месяца спустя по тому же вопросу ГКО принял новое решение: всем наркоматам и ведомствам до октября 1944 г. не разрешалось обращаться к нему и в СНК с ходатайствами о загрузке завода без согласия наркома танковой промышленности Малышева6".
Эти постановления были реакцией на один из распространённых методов установления горизонтальных связей между производителями. Руководители наркоматов, мотивируя острой необходимостью, добивались в правительстве санкций на тот или иной заказ в обход планирующих органов и руководства наркомата, в систему которого входило предприятие. Для продвижения своего заказа и поощрения производителя на завод-контрагент посылались различные представители 21 июля 1944 г. ГКО принял постановление, согласно которому командировки от наркоматов и предприятий представителей-«толкачей» «достигли недопустимо больших размеров». Только на Магнитогорский металлургический комбинат с 1 января по 15 мая 1944 г. приезжало более тысячи представителей (Там же, д.282, л. 135--136).. Наркоматы и отдельные предприятия могли также действовать через местные органы власти, которые способствовали (нередко в приказном порядке) установлению новых кооперационных связей между предприятиями на своей территории. В целом размещение заказов в обход формальной процедуры централизованного управления приобретало широкое распространение, на что указывают многочисленные запреты этой практики, содержащиеся в постановлениях высших органов власти Например, постановлением СНК от 17 февраля 1943 г. наркоматам и ведомствам запрещалось вносить на рассмотрение правительства проекты решений о загрузке заводов Наркомата угольной промышленности заказами на оборудование, которое не относилось к угольной промышленности. Однако, как жаловался нарком угольной промышленности в ГКО, подобная практика продолжалась (Там же, ф. 17, оп. 127, д. 409, л. 37-39). Запреты размещения заказов на предприятиях без согласования с наркоматами, в систему которых входили предприятия, и утверждения решениями высших органов власти содержались во многих постановлениях ГКО (Там же, ф. 644, on. 1, д. 68, л. 230; д. 71, л. 44; д. 73, л. 180, 182; д. 175, л. 117; д. 179, л. 45; д. 181, л. 138; д. 183, л. 51, 114; д. 185, л. 183; д. 189, л. 19; д. 197, л. 168)..
Важным случаем установления децентрализованных горизонтальных связей были так называемые товарообменные операции, обмен продукцией по бартеру. О существовании этой практики во время войны свидетельствуют некоторые документы. В частности, 25 декабря 1943 г. ГКО принял постановление по докладу Главнефтеснаба о «разбазаривании» нефтепродуктов в Наркомате нефтяной промышленности. Согласно докладу с разрешения руководства Наркомнефти и без такового директора нефтеперерабатывающих предприятий использовали нефтепродукты для обмена на сельскохозяйственную продукцию, предметы ширпотреба, лес и т.д. «Незаконная практика систематического отпуска нефтепродуктов предприятиями Наркомнефти на сторону, как извращающая политику планового и нормированного распределения нефтепродуктов, должна быть пресечена в корне», -- указывалось в докладе Там же, д. 184, л. 7-13. ГКО поручил Наркомату государственного контроля расследовать это дело, а о результатах доложить.. Подобные нарушения в конце 1943 г. выявил Наркомат государственного контроля на пороховых заводах Наркомата боеприпасов, где для товарообменных операций использовался спирт Там же, л. 167-172..
Дальнейшее изучение архивов, несомненно, позволит уточнить степень распространения отмеченных практик децентрализации и выявить новые примеры тех действий хозяйственных структур, которые выходили за рамки планово-централизованного контроля.
Таким образом, децентрализация управления советской экономикой в годы войны была таким же реальным процессом, как и усиление централизации производства и распределения ресурсов. Хотя вывести какие-либо количественные параметры соотношения централизации и децентрализации невозможно, документы показывают, что самостоятельные действия производителей в обход сложных правил планового управления получали заметное распространение. Отчасти такие нарушения централизации были санкционированы решениями высших органов власти, прежде всего ГКО СССР. Директивы рассчитывались, как правило, на определённый срок. Помимо дополнительных прав наркоматов, утверждённых постановлениями правительства, наблюдались практики управления, которые можно назвать оперативной полулегальной децентрализацией. Она предполагала быстрое реагирование на возникавшие конкретные проблемы путём согласования единичных решений между руководителями наркоматов и правительством, часто на персональном уровне. Такие согласования не закреплялись решениями высших органов власти. Наконец, в значительной степени децентрализация управления на уровне наркоматов имела стихийный характер. Сообразуясь с условиями, руководители ведомств на свой страх и риск нарушали правила и директивы.