Советские наркоматы и децентрализация управления экономикой в годы Великой Отечественной войны
Олег Хлевнюк
Soviet ministries and decentralization of economic administration during the Great Patriotic War
Oleg Khlevniuk
(National Research University Higher School of Economics, Moscow, Russia)
Военно-мобилизационная система управления экономикой сложилась в СССР задолго до нападения нацистской Германии. Выйдя из кровопролитной Гражданской войны, большевики сразу же начали подготовку к новым столкновениям с мировым капитализмом. Этим целям служили форсированная индустриализация, коллективизация и массовые репрессии, в ходе которых утверждалась мобилизационная машина управления. Её характерной чертой было стремление к абсолютной централизации, что подразумевало распределение наличных ресурсов и регулирование их производства из единого центра, максимальное ограничение самостоятельности производителей, товарно-денежных отношений и частной инициативы, широкое применение административно-репрессивных мер. Дополнительный импульс формированию такой модели придало начало Второй мировой войны. Находясь вне масштабных военных действий в течение почти двух лет, сталинское правительство форсировало мобилизацию ресурсов страны на военные нужды. Соответственно достраивался аппарат военно-мобилизационного управления экономикой.
С учётом этих реалий не удивительно, что проблемы партийно-государственного руководства страной в годы войны традиционно рассматриваются в историографии, прежде всего, с точки зрения усиления централизации. Помимо очевидных содержательных причин, такой подход во многом объясняется характером доступных и востребованных источников. Например, в новейшей историографии введение в оборот большого количества директивных материалов (в первую очередь постановлений ГКО СССР) позволяет детально исследовать существенные централизаторские устремления высшего руководства страны Данилов В.Н. Советское государство в Великой Отечественной войне: Феномен чрезвычайных органов власти, 1941--1945 гг. Саратов, 2002; Горьков Ю.А. Государственный комитет обороны постановляет (1941--1945). Цифры, документы. М., 2002.. Вместе с тем информация о реальном воплощении этих установок в жизнь (более трудоёмкая, с точки зрения выявления) представлена пока в недостаточной степени. Но именно эти сведения, как будет показано в данной статье, свидетельствуют о более сложном сочетании централизации/децентрализации в развитии советской административной системы.
Важной составляющей аппарата военно-мобилизационного управления в СССР являлись институты руководства военной экономикой. Долгое время их деятельность освещалась на основе изучения доступных партийно-государственных директив и преимущественно позитивных тенденций развития народного хозяйства страны Куманёв ГА. Советский тыл -- фронту. 1941--1945 гг. М., 1970; Куманёв ГА. Экономика СССР в Великой Отечественной войне. М., 1985; Кравченко ГС. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны (1941--1945 гг.). М., 1970; Митрофанова А.В. Рабочий класс СССР в годы Великой Отечественной войны. М., 1971; Чадаев Я. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны (1941--1945 гг.). М., 1985; и др. Авторы современных обобщающих работ по истории Великой Отечественной придерживаются в этом вопросе в основном традиционных подходов (см.: Великая Отечественная война 1941--1945. В 12 т. Т. 7. М., 2013).. Как только многие архивы были открыты для исследователей, началось более глубокое изучение показателей развития советской экономики рассматриваемого периода Симонов Н.С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920--1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996; Harrison М. Accounting for War: Soviet Production, Employment, and the Defence Burden, 1940-1945. Cambridge, 1996; The Economics of World War II: Six Great Powers in International Comparison / Ed. by M. Harrison. Cambridge, 1998; Быстрова И.В. Советский военно-промышленный комплекс: проблемы становления и развития (1930-1980-е годы). М., 2006..
Несмотря на то, что для понимания механизмов её функционирования все эти работы очень важны, они не охватывают многих существенных вопросов. Пока предпринимаются лишь первые попытки анализа реальных практик управления на уровне отдельных отраслей Ермолов А.Ю. Танковая промышленность СССР в годы Великой Отечественной войны. М., 2009; Мухин М.Ю. Советская авиапромышленность в годы Великой Отечественной войны. М., 2011; Запарнії В.В. Танковая промышленность на Урале в 1940-е годы. Екатеринбург, 2015; и др.. Ограничены наши знания и о методах, при помощи которых в критические периоды войны была обеспечена жизнеспособность советской экономики, а затем её рост. Всвязи с этим одной из ключевых остаётся проблема соотношения централизации и децентрализации (цен- тробежности, автономности) в советской военно-мобилизационной экономике.
Представления о том, что централизация, доведённая до значительных пределов, способна сама по себе гарантировать действенность военной экономики, нуждаются в подтверждении конкретно-историческими исследованиями. Между тем многочисленные факты, пока ещё плохо изученные и систематизированные, позволяют историкам априори ставить вопрос о взаимодействии централизации и децентрализации как необходимом условии успешной мобилизации Sapir J. The economics of war in the Soviet Union during World War II // Stalinism and Nazism: Dictatorships in Comparison / Eds. I. Kershaw, M. Lewin. Cambridge, 1997. P. 208-236; Overy R. The Dictators. Hitler's Germany, Stalin's Russia. L., 2005. P. 497-506.. В общем виде такая модель балансов может быть представлена следующим образом. Повышение централизации сверх определённого уровня вело к управленческому ступору, поскольку детальные согласования действий многочисленных агентов системы в оптимальные сроки были невозможны. Легальная и нелегальная децентрализации, напротив, позволяли оперативно маневрировать ресурсами в условиях ежедневно менявшейся обстановки. Однако самостоятельность низовых звеньев управления в советской плановой системе порождала собственные противоречия. Ведомственные и региональные интересы угрожали экономическим связям, вызывали такие же разрывы в кооперации, к которым приводила неповоротливая централизация. В результате в пограничных межведомственных и межрегиональных зонах нарастало напряжение. Централизация и интервенции сверху отчасти гасили это напряжение, создавая одновременно предпосылки для возникновения новых форм децентрализации, стимулирующих гибкость управления. Именно такое взаимодействие и одновременное усиление централизации и децентрализации обеспечивали жизнеспособность советской мобилизационной системы в чрезвычайных условиях войны.
Целью данной статьи является проверка гипотезы о роли децентрализации на материалах, характеризующих работу советских наркоматов и их взаимодействие между собой и с высшим руководством СССР в 1941--1945 гг. В центре внимания будут два взаимосвязанных процесса. Первый -- стабилизация корпуса хозяйственных руководителей и наделение их дополнительными формальными полномочиями в связи с началом войны, второй -- неформальные и несанкционированные практики децентрализации, применявшиеся руководителями наркоматов для достижения поставленных перед ними целей. В совокупности рассмотрение этих проблем позволяет исследовать предпосылки и движущие силы децентрализации, её роль в обеспечении действенности военной экономики.
Стабилизация хозяйственных кадров
В 1936--1938 гг. в ходе массовых репрессий против номенклатурных кадров произошла замена примерно половины хозяйственных руководителей, входивших в номенклатуру ЦК ВКП(б) -- от наркомов до руководителей крупных предприятий. Уничтожение значительной части специалистов вызвало серьёзные экономические трудности. Многие новые работники не справлялись со своими обязанностями, так как не обладали необходимыми знаниями и опытом. Это вызывало дальнейшее перемещение кадров См. подробнее: Khlevnyuk О. Economic Officials in the Great Terror, 1936-38 // Stalin's Terror Revisited/ Ed. by M. Ilic. Houndmills, 2006. P. 38-67..
Однако во время войны произошла относительная стабилизация корпуса руководителей ведомств Приведённые далее данные и подсчёты основаны на материалах справочника: Совет народных комиссаров СССР, Совет министров СССР, Кабинет министров СССР, 1923--1991 / Сост. С.Д. Гарнюк. М., 1999.. В 22 из 36 хозяйственных наркоматов, действовавших в период войны, наркомы не менялись вообще. В Наркомате среднего машиностроения смена его главы произошла в связи с созданием Наркомата танковой промышленности и назначением его руководителем прежнего наркома среднего машиностроения В.А. Малышева. В двух наркоматах их бывшие руководители умерли В наркоматах лесной промышленности и электростанций.. В Наркомате морского флота нарком ушёл с должности в связи с болезнью. Таким образом, в 26 наркоматах из 36 их руководители во время войны либо не менялись, либо были заменены в силу естественных причин.
Ротация руководства остальных десяти наркоматов проводилась по мягкому, не репрессивному сценарию. В наркоматах боеприпасов, заготовок и земледелия прежние наркомы назначались заместителями у новых. Снятые руководители, таким образом, сохраняли свои посты и в последующем продолжали карьерный рост, в том числе возвращаясь на должности наркомов. К этим трём случаям вплотную примыкают сценарии передвижения наркомов в наркоматах связи и нефтяной промышленности. Военный связист И.Т. Пересыпкин был поставлен во главе Наркомата связи в 1939 г. Большую часть войны он совмещал эту должность с руководством Главным управлением связи РККА. В 1944 г. его заменили на посту наркома, но сохранили в должности начальника армейской связи. Нарком нефтяной промышленности И.К. Седин занимал этот пост с 1940 до конца 1944 г. Затем его назначили наркомом текстильной промышленности СССР. До определённой степени это означало опалу, однако «мягкую».
В наркоматах танковой промышленности и путей сообщения СССР происходили кратковременные должностные рокировки. Нарком танковой промышленности СССР Малышев попал под удар в связи с трудностями развития отрасли на начальном этапе войны. 1 июля 1942 г. Малышев был снят с должности наркома и заменён директором Кировского завода И.М. Зальцманом РГАСПИ, ф. 17, оп. 3, д. 1044, л. 67. Там же, ф. 644, on. 1, д.40, л. 112. Там же, д. 129, л. 2-4.. Однако Малышев сохранил свои позиции в руководстве танковой промышленности. Он был назначен заместителем члена ГКО В.М. Молотова -- по контролю над производством танков1". С большой долей уверенности можно предположить, что И.В. Сталин создавал ситуацию соперничества в руководстве отрасли, стимулировал административную активность старого и нового наркомов, наблюдая за результатом. В итоге через год всё было приведено к прежнему положению. Малышева вновь назначили наркомом, а Зальцмана в качестве директора вернули на Кировский завод11.
Аналогичные перестановки происходили в Наркомате путей сообщения СССР, одном из самых сложных ведомств в советской управленческой машине. Постоянные разрывы в транспортной системе заставляли Сталина уделять ей особое внимание и предпринимать многочисленные административные реорганизации и кадровые замены. Наркомом путей сообщения на начальном этапе войны был один из сталинских соратников, член Политбюро и член ГКО СССР, заместитель председателя СНК СССР Л.М. Каганович. Однако весной 1942 г. в связи с усилением кризиса на железных дорогах Каганович оказался в опале. Согласно некоторым мемуарным свидетельствам, его Сталин публично обвинил в некомпетентности Новая и новейшая история. 2005. № 3. С. 166--167 (Интервью Г.А. Куманёва с бывшим наркомом путей сообщения И.В. Ковалёвым).. 25 марта 1942 г. Сталин подписал постановление ГКО, в котором говорилось: Каганович как нарком путей сообщения «не сумел справиться с работой в условиях военной обстановки» РГАСПИ, ф. 644, on. 1, д. 25, л. 53-54.. Последний был отправлен в действующую армию, не утратив свои позиции члена Политбюро и ГКО. Однако через год после опалы Сталин вернул Кагановича в Наркомат путей сообщения Там же, ф. 17, оп. 163, д. 1361, л. 135.. Примерно через два года он опять лишился этой должности Там же, ф. 644, on. 1, д. 345, л. 47, 48., но при этом остался членом Политбюро, ГКО и заместителем председателя СНК СССР.
В конечном счёте, во время войны только в трёх наркоматах из 36 руководителей сняли в связи с обвинениями в плохой работе и удалили из высших эшелонов номенклатуры. Однако и они не были арестованы и получили руководящие посты в низовых структурах аппарата управления Это были наркомы: электропромышленности -- В.В. Богатырёв (снят с поста в августе 1941 г.), химической промышленности -- М.Ф. Денисов (в феврале 1942 г.) и целлюлозной и бумажной -- Н.Н. Чеботарёв (в мае 1944 г.)..
Высокий уровень стабильности в руководстве наркоматов обеспечивал относительную безопасность директорам предприятий. Хотя в целом кадровая ротация на уровне предприятий была заметной, в том числе в связи с невыполнением производственных планов, она не имела характера сплошных чисток, как это происходило до войны. В ряде случаев опальные руководители, даже отданные под суд, сохраняли свободу и продолжали работать на своих предприятиях, но на инженерных должностях Ермолов А.Ю. Танковая промышленность СССР... С. 70--71.. Судя по отдельным данным, стабильность директорского корпуса усиливалась по мере преодоления общего кризиса начального этапа войны и приближения к победе Савицкий И.М. Мобильность директорского корпуса предприятий оборонной промышленности Западной Сибири в годы Великой Отечественной войны // Гуманитарные науки в Сибири. 2015. № 2. С. 17-21. `.
Расширение прав наркомов
После начала войны с Германией очевидной тенденцией развития советской мобилизационной системы стала её дальнейшая централизация. Символом этих процессов можно считать создание 30 июня 1941 г. ГКО СССР, формально объединившего в своих руках всю полноту партийно-государственной власти. С началом войны удвоился список наименований продукции, распределение которой осуществлялось централизованно Госпланом СССР Zaleski Е. Stalinist Planning for Economic Growth, 1933--1952. Chapel Hill, 1980. P. 287.. Вновь была введена карточная система снабжения населения продуктами питания и промышленными товарами. Центральные органы нередко выдавали задания непосредственно предприятиям в обход наркоматов. Усилилось вмешательство в оперативное управление промышленностью аппарата ЦК партии Мухин М.Ю. Советская авиапромышленность... С. 94--96.".
Однако одновременно в системе управления наблюдались тенденции децентрализации, в частности, расширение прав наркоматов. В значительной степени этот процесс регулировался формальными решениями высших органов власти. Так уже 1 июля 1941 г. было принято постановление СНК СССР «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» ГА РФ, ф. Р-5446, on. 1, д. 194, л. 76-77.. Наркомы получили полномочия перераспределять материальные ресурсы, а также капитальные вложения (в определённых размерах) между подчинёнными им предприятиями и стройками. В свою очередь директора предприятий и начальники строек также могли свободнее распоряжаться своими фондами, например, выдавать контрагентам необходимые материалы для выполнения своих заказов. Постановление предусматривало возможность отступления руководителей наркоматов от официально оформленных проектов и смет, хотя и в пределах общей стоимости каждой стройки, утверждённой генеральной сметой. Несколько расширялись полномочия наркомов в распоряжении финансовыми средствами -- гибкое использование фондов заработной платы (без увеличения их размеров), списание убытков предприятий и перечисление их средств на покрытие просроченной задолженности поставщикам и т.д.