Все эти меры были продиктованы очевидными трудностями, связанными с военными поражениями. Многие предприятия оказались либо на оккупированной территории, либо в зоне военных действий. Началась эвакуация. Производственные планы мирного времени менялись на военные, что предполагало закрытие ряда проектов и развёртывание новых. Реагировать на быстрое и постоянное изменение обстановки из единого центра стало невозможно. Определённое расширение децентрализации управления, делегирование некоторых полномочий на уровень наркоматов и предприятий в таких условиях являлись естественными.
Линию, намеченную постановлением СНК от 1 июля 1941 г., развивали другие директивы высших органов власти. Применительно к отдельным случаям уточнялись права наркоматов по маневрированию фондами своих предприятий, предусмотренные в упомянутом постановлении СНК. Так, 16 июля 1941 г. для производства запчастей для танков большой группе наркомов разрешили привлекать находившиеся в подчинении их наркоматов предприятия и в случае необходимости перебрасывать между ними оборудование РГАСПИ, ф. 644, on. 1, д. 3, л. 38..
Нарком вооружений Б.Л. Ванников на основании постановления ГКО от 4 июля 1942 г. имел возможность распоряжаться (с последующим утверждением СНК) оборудованием, полученным по импорту Там же, д. 40, л. 125.. Аналогичные решения о перераспределении наркоматами заданий и фондов между подведомственными им предприятиями принимались и в дальнейшем Там же, д. 5, л. 120; д. 42, л. 32; д. 117, л. 73; д. 172, л. 178; д. 393, л. 72..
Вместе с тем сразу после начала войны обозначилась тенденция такого расширения прерогатив хозяйственных руководителей, которое выходило за рамки постановления от 1 июля. Речь, в частности, шла о том, что в отдельных случаях наркомы получали право на мобилизации не только собственных, но и сторонних ресурсов для выполнения приоритетных программ. Уже первое постановление ГКО СССР предоставляло наркому среднего машиностроения СССР Малышеву «право давать всем предприятиям и учреждениям обязательные для них распоряжения» по выполнению решения о производстве танков Т-3 4 Там же, д. 1, л. 2. Малышев был заместителем председателя СНК СССР и наркомом среднего машиностроения СССР. Вскоре Наркомат среднего машиностроения был преобразован в Наркомат танковой промышленности, и Малышев стал его руководителем.. Такие же полномочия он получил несколько дней спустя и в отношении программы по производству танковых двигателей, а затем -- лёгких танков Там же, л. 94; д. 3, л. 201.. В ноябре 1941 г. постановлением ГКО Малышеву разрешили мобилизовать для увеличения производства танков неиспользуемое оборудование и рабочую силу эвакуированных предприятий многих ведомств (кроме оборонных) Там же, д. 14, л. 97.. Аналогичные решения о перераспределении ресурсов между наркоматами эпизодически принимались и на последующих этапах войны. Так, постановлением от 16 октября 1943 г. наркому по строительству С.З. Гинзбургу было дано право использования материалов и оборудования, выделенных для строек других отраслей промышленности, для обеспечения строительства Коркинских угольных разрезов Там же, д. 163, л. 211..
Помимо наркомов подобные мандаты получали и различные уполномоченные наркоматов на местах. К примеру, 9 июля 1941 г. ГКО утвердил начальника отдела капитального строительства Наркомата цветной металлургии СССР уполномоченным СНК СССР по строительству Уральского алюминиевого завода. Для этой стройки данный руководитель с разрешения СНК мог перебрасывать оборудование и материалы с подчинённых другим наркоматам предприятий и привлекать их (вне зависимости от ведомственной принадлежности) для выполнения срочных работ Там же, д. 1, л. 253..
29 ноября 1941 г. заместителю наркома боеприпасов разрешили использовать (с последующим сообщением СНК) оборудование московских предприятий для укомплектования завода, выпускавшего снаряды для реактивных миномётов Там же, д. 15, л. 104.".
Руководство наркоматов периодически наделялось правами для самостоятельного решения отдельных существенных вопросов организации производства. Так, 13 июля 1941 г. Наркомат вооружения (нарком Д.Ф. Устинов) получил право при производстве полковой пушки заменять некоторые её детали и узлы, сложные в изготовлении, более простыми Там же, д. 2, л. 62.. 22 августа тому же наркомату (под ответственность наркома и при отсутствии протестов со стороны начальника Главного артиллерийского управления) было разрешено изменять марки, профили, размеры металла и других материалов, упрощать технические условия и процесс обработки деталей Там же, д. 7, л. 174..
Важный этап в расширении формальных прав наркоматов открыло постановление ГКО СССР № 1995с от 6 июля 1942 г., вручавшее значительные полномочия наркому авиационной промышленности А.И. Шахурину. Он мог размещать заказы для авиапромышленности на предприятиях других ведомств с выдачей им необходимого сырья и материалов из фондов Наркомата авиационной промышленности; использовать для собственных нужд станки, произведённые сверх плана на предприятиях авиапрома; перебрасывать оборудование и другие ресурсы между предприятиями своего наркомата; производить изменения спецификаций и заказов, вызванные некомплектностью поставок, технологическими и программными изменениями Там же, д. 42, л. 45.. 10 января и 17 июля 1943 г. эти полномочия Наркомата авиационной промышленности были вновь подтверждены. Более того, в 1943 г. он получил право заключать прямые договора по ряду изделий с заводами-поставщиками, минуя сбытовые конторы других наркоматов Там же, д. 81, л. 18; д. 134, л. 32..
В определённом смысле эти решения по авиационной промышленности оказались модельными. Права производить изменения месячных заказов и спецификаций в связи с некомплектностью поставок получил согласно постановлениям ГКО в августе, ноябре 1943 г. и феврале 1944 г. Наркомат среднего машиностроения. Одновременно ему разрешили (февраль 1944 г.) в течение текущего года размещать заказы на изделия и полуфабрикаты на предприятиях союзной, республиканской и местной промышленности, выделяя им из своих фондов необходимое сырьё, материалы и топливо Там же, д. 145, л. 40; д. 179, л. 107; д. 209, л. 14.. 9 апреля 1944 г. ГКО предоставил право самостоятельно размещать заказы Наркомату вооружения, «минуя сбытовые конторы наркоматов» Там же, д. 230, л. 27-28.. 18 января 1945 г. действие этого разрешения продлили Там же, д. 351, л. 27., а 13 апреля право делать заказы на предприятиях других ведомств за счёт своих фондов получил Наркомат боеприпасов Там же, д. 393, л. 72..
В условиях войны правительство пошло на смягчение финансового контроля над деятельностью наркоматов. В одном из первых постановлений ГКО СССР -- от 5 июля 1941 г. -- вводился упрощённый порядок финансирования строительства заводов-дублёров по производству танковых двигателей. Промбанк должен был финансировать указанные работы без проектов и смет. В дальнейшем такой порядок ввели в отношении разных объектов. Промышленному банку предписывалось выделять средства на основании фактических затрат или расценок, установленных самими ведомствами, не требуя заранее согласованных проектов и смет Там же, д. 1, л. 94, 219, 243, 246, 252-253; д. 2, л. 30, 124; д. 169, л. 209; д. 172, л. 82; д. 173, л. 141; д. 176, л. 5; д. 182, л. 104; д. 188, л. 50; д. 197, л. 135; д. 198, л. 59; д. 208, л. 113; д.209, л. 67; д.210, л. 73, 153; д.216, л. 108; д.251, л. 129, 152; д.255, л. 33; д.263, л. 105; д.264, л. 13; д.279, л. 8, 9, 72; д. 301, л. 49; д. 302, л. 198; д. 307, л. 119; д. 331, л. 100; д. 344, л. 90. Там же, д. 169, л. 49.. Постановлением ГКО от 26 октября 1943 г. Наркомат угольной промышленности на период восстановления предприятий Донбасса получил право самостоятельно утверждать штаты их административно-управленческого персонала4".
Санкционированные в постановлениях СНК и ГКО СССР дополнительные полномочия наркоматов фактически предполагали заметную корректировку системы плановой централизации. В рамках утверждённых центром планов производства и распределения ресурсов ведомства получали существенную самостоятельность. Они могли распоряжаться оборудованием, сырьём и финансами, распределять заказы между своими предприятиями. Наркоматы получили определённые права в выборе поставщиков, заключая прямые соглашения с подконтрольными другим ведомствам предприятиями, предоставляя им необходимые ресурсы для изготовления оговоренной продукции, а также могли без долгих согласований изменять спецификацию своих заказов смежникам в зависимости от потребностей производства. В конечном счёте речь шла об упрощённом порядке корректировки установленных планов.
Однако решения высших органов власти о децентрализации не предполагали усиления этих процессов сверх определённой меры. С одной стороны, санкционированные отклонения от правил были привязаны к конкретным объектам и ограничены чёткими сроками, с другой -- ГКО периодически лимитировал самостоятельные действия наркоматов даже в пределах, установленных постановлением СНК СССР от 1 июля 1941 г. -- о расширении прав наркомов. Такие ограничения применялись главным образом в тех случаях, когда возникала необходимость срочной концентрации усилий и ресурсов на решении некоторых приоритетных задач развития военной промышленности. Самостоятельность наркоматов в распоряжении ресурсами в таких ситуациях не допускалась. Так, 30 сентября 1941 г. ГКО категорически запретил перемещать и использовать для других целей оборудование, инструменты и рабочую силу, занятые на производстве снарядов для реактивных миномётов. Однако одновременно постановление санкционировало новые нарушения централизации. Большой группе обкомов предоставлялось право устанавливать задания предприятиям (любых ведомств) и перераспределять между ними ресурсы для обеспечения программы выпуска реактивных снарядов. Правда, в постановлении содержалась оговорка: эти действия местных властей не должны были наносить ущерба изготовлению других видов военной продукции Там же, д. 10, л. 112. Аналогичные положения содержало постановление ГКО о плане производства артиллерийского, миномётного и стрелкового вооружения, принятое также 30 сентября 1941 г. (Там же, л. 178). 9 октября и 29 ноября 1941 г. ГКО вновь запретил наркомам и директорам предприятий самовольно переключать на производство других изделий и перебрасывать на другие предприятия оборудование, занятое на изготовлении деталей к реактивным снарядам и самих снарядов (Там же, д. 12, л. 63; д. 15, л. 107--108). Подобные решения см.: Там же, д. 159, л. 62; д. 173, л. 105..
Парадоксы и приоритеты постановления ГКО от 30 сентября -- о производстве снарядов -- отражали политику балансирования между централизацией и децентрализацией. Очевидно, что санкционированные правительством самостоятельные действия наркоматов породили нараставшие столкновения интересов. В этих условиях руководство страны, продолжая расширять полномочия наркомов в отдельных вопросах, пыталось оградить от отрицательных последствий децентрализации приоритетные программы военного производства. Такая модель действий наблюдалась на всём протяжении войны. Ограничивая права наркоматов в маневрировании ресурсами, правительство применяло метод целевого выделения фондов на выпуск определённого вида продукции или строительство конкретных объектов, что означало автоматический запрет на иное расходование этих фондов Там же, д. 63, л. 71; д. 65, л. 132; д. 68, л. 136; д. 76, л. 17; д. 81, л. 1; д. 105, л. 38-39; д. 106, л. 27;
д. 108, л. 2; д. 129, л. 13; д. 143, л. 204; д. 358, л. 45; д. 354, л. 135; д. 362, л. 6; д. 373, л. 68.. Вводился лимит на переброску рабочей силы, материалов и оборудования Наркомата по строительству Там же, д. 183, л. 55; д. 185, л. 69; д. 232, л. 143; д. 245, л. 217; д. 253, л. 78; д. 263, л. 206; д. 317,
л. 30; д.350, л. 68; д.415, л. 107. и т.д.
Регулярное принятие подобных ограничивающих директив свидетельствовало как о стремлении правительства держать под контролем процесс децентрализации, так и о том, что самостоятельные действия наркоматов и предприятий получили достаточно широкое распространение. Корректируя централизацию, наркоматы, с одной стороны, опирались на разрешающие решения высших органов власти, с другой -- сами, действуя автономно, расширяли рамки дозволенного.
Практики несанкционированной децентрализации
Формальное расширение прав наркомов (наркоматов) на основании директив высших органов власти было попыткой централизованного регулирования децентрализации. Основополагающие принципы административно-плановой системы предполагали, что все нарушения её правил должны быть прописаны и ограничены чёткими рамками. Вместе с тем следование этому принципу на практике оказалось проблематичным. Во-первых, бюрократическая логика действий аппарата управления, как правило, вела к превращению разрешённых эпизодических отступлений от инструкций в постоянно действующие. Во-вторых, чрезвычайные трудности работы экономики в условиях войны многократно усиливали эту тенденцию. Выход за санкционированные границы децентрализации, самовольное превращение временных и ситуативных разрешений в постоянные диктовалось потребностями преодоления многочисленных проблем и узких мест, которые возникали в военной экономике практически каждый день.
Хотя изучение нелегальных и полулегальных нарушений централизации затруднено в силу их недостаточного отражения в документах, имеющиеся материалы всё же позволяют зафиксировать основные виды таких нарушений. Важным источником для исследования в этом случае может служить комплекс постановлений и распоряжений ГКО СССР. От его имени утверждались ключевые решения по вопросам развития военной экономики и формирования армии. В подготовке таких постановлений участвовали большие группы заинтересованных ведомств. Они стремились максимально подробно зафиксировать в решениях ГКО свои потребности, а также добиться реального выполнения одобренных мер. Хорошо зная, при помощи, каких методов и уловок наркоматы-партнёры обходили принятые решения, чиновники, составлявшие проекты постановлений ГКО, старались внести в них различные запретительные ограничения, призванные предотвратить нелегальные практики, угрожавшие интересам их ведомств. В результате стандартное постановление ГКО по хозяйственным вопросам во многих случаях представляло собой две условные части. Первую, наиболее пространную, составляли перечисления выделяемых ресурсов и ответственность ведомств и руководителей за обеспечение поставок, вторую -- положения запретительного характера, касавшиеся нарушений выполнения планов и распределения ресурсов и рабочей силы. Нет оснований сомневаться, что такие указания в директивах высших органов власти были реакцией на реальные факты и тенденции. В целом запрещающие пункты постановлений ГКО СССР касались наиболее заметных и крупных нарушений централизации на уровне наркоматов.
Чаще всего ГКО пытался пресечь различные способы самостоятельной корректировки планов после их принятия. Модельным можно считать одно из первых указаний такого рода, которое содержалось в постановлении ГКО от 4 октября 1941 г. -- о программе производства танков в ноябре--декабре 1941 г. Запрещающие пункты этого постановления предупреждали Госплан, заместителей председателя СНК СССР и наркоматы о недопустимости уменьшения поставок оборудования, выделенного для танковой промышленности. Наркомам и директорам заводов-поставщиков было поручено отгружать свои изделия в адрес танковой промышленности до 20 числа каждого месяца и не допускать аннулирования недогрузов Там же, д. 11, л. 124, 128.. Эти положения постановления демонстрировали те механизмы нарушений централизации со стороны наркоматов, которые в последующие годы постоянно фиксировались в директивах ГКО.