Совершенствование управления эффективностью налоговой службы
Г.А. Борщевский
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
(РАНХиГС), Москва, Россия
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена оценке эффективности налоговой службы России на фоне процессов развития налоговой системы в 1991-2018 гг. Использованы методы: количественные (факторный анализ, эконометрические и экономико-статистические методы, контент-анализ нормативных правовых актов, табличные и графические методы визуализации, мониторинг показателей деятельности налоговых органов) и качественные (сравнительно-правовой и сравнительно-исторический анализ). Предложена методика оценки развития налоговой службы; методика протестирована на статистических данных, рассчитаны соответствующие индексы; составлена хронология ключевых событий развития налоговой системы и налоговой службы в РФ. Выявлено статистическое соответствие индексов развития налоговой службы и налоговой системы; рассогласование динамики индексов в 2014-2018 гг. вызвано посткризисным замедлением экономического роста и негативными тенденциями в государственном регулировании. Выявленные закономерности можно использовать для оценки эффективности и реформирования службы в налоговых органах. Ключевые слова: государственная служба; налоговая служба; налоговые органы; налоговая система; реформирование; эффективность
Improvement of Tax Service Efficiency Management
G. A. Borshchevskij
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, Russia
ABSTRACT
Purpose of the paper is to assess the effectiveness of the Russian tax system in comparison with the development of public service in tax authorities. We use both quantitative methods (e.g. factor analysis, principal component analysis, economic and statistical methods, econometrics, content analysis of legal acts, tabular and graphical visualization, monitoring of tax authorities' performance indicators) and qualitative methods (comparative legal and comparative historical analysis). The main research results: we proposed a comprehensive methodology for assessing the development of the tax system and service of the Russian Federation in 1991-2018; we have tested this methodology on statistical data and calculated the indices; compiled a chronology of key events in the tax system and tax authorities development of the Russian Federation. We conclude the high degree of statistical compliance of the tax system development indices and the tax service indices. Mismatch in the dynamics of the development of the tax system and tax service in the recent period of 2014-2018 caused by both the post-crisis slowdown in economic growth and negative trends in government regulation (the emergence of new taxes, increased tax burden on businesses etc.). Identified patterns can be used to assess the effectiveness and reform of service in the tax authorities.
Keywords: public service; tax service; tax authorities; tax system; reform; efficiency
Введение
Интерес к деятельности налоговой службы с позиций управления эффективностью обусловлен ее значимостью для общества и экономики ввиду ориентации на социально-экономическое развитие.
Целью настоящего исследования является оценка эффективности налоговой службы России на фоне процессов развития налоговой системы в период с 1991 по 2018 г. налоговая служба индекс россия
Рабочая гипотеза строится на предположении о существовании устойчивой статистической взаимосвязи в характеристиках процессов развития налоговой службы и налоговой системы. Подобный подход продиктован распространением практики установления оценочных индикаторов качества государственного управления и отдельных государственных функцийComparative overview of public administration characteristics and performance in the EU 2018. Luxembourg: Publications Office of the European Union; 2018.. Институты гражданского общества, включая аналитические и экспертные структуры, бизнес и органы власти заинтересованы в получении информации о реальных процессах и проблемах в системе управления. Несовершенство оценочных механизмов ограничивает способность к реформированию органов государственной власти.
В ходе исследования последовательно были решены следующие задачи:
• систематизированы программные документы, посвященные совершенствованию налоговой службы России;
• выявлены ключевые события (факторы) в развитии налоговой службы с 1991 г. до настоящего времени;
• разработаны интегральные индексы для оценки эффективности налоговой службы на фоне процессов в налоговой системе;
• определены «точки роста» эффективности налоговой службы.
К настоящему времени уже сложился целый спектр методов оценки эффективности налоговых органов, обзор которых стал предметом отдельного исследования [1]. Однофакторные методики предполагают оценку эффективности какого-либо объекта посредством одного расчетного показателя или индекса, такого как темп роста налоговых индикаторов [2]. Вариант однофакторных методик -- коэффициенты (индексы) эффективности, которых на сегодня предложено более десятка:
• эффективность налоговой системы;
• эффективность налогового контроля;
• фискальная эффективность;
• эффективность работы налогового органа [3].
Многофакторные методики не содержат результирующего показателя и, как правило, предполагают оценку посредством ряда количественных и качественных показателей [4]. В методиках встречаются оригинальные показатели: экономическая нейтральность, арбитражность, взы- скиваемость.
Отечественные авторы раскрывают взаимосвязь налоговых изменений как непрерывный процесс
[5] . Развитие налоговой службы происходило поэтапно: с 1991 г. до принятия Налогового кодекса (НК) РФ, в период реформ 2000-х гг. и после 2010 г.
[6] . Отмечена тенденция к интеграции фискальной системы России в глобальный контекст [7].
Следует выделить работы, посвященные индикаторам эффективности налоговой службы [8], ее влиянию на экономический рост [9], взаимосвязи с политическими процессами [10]. Исследуются такие показатели эффективности, как собираемость, поступления, налоговый потенциал [11].
С данной группой перекликаются исследования роли государства в налоговой сфере и функций налоговой службы. Эксперты МВФ на основе опыта 25 стран выделили четыре группы таких функций: нормотворческие, аналитические, разъяснительные, контрольные [12]. Национальные кейсы и их теоретическое осмысление интересны для последующего выделения ключевых событий аналогичных российских реформ и оценки их влияния на конечную эффективность налоговой службы. Так, согласно исследованию Джоэл Шлемрод, в США комплексные налоговые реформы происходят в среднем каждые 30 лет [13]. На примере Италии доказано, что налоговые преобразования направлены на снижение государственного долга и усиление адаптивности экономики [14]. Опыт Франции свидетельствует, что рост налогового принуждения отрицательно сказывается на собираемости налогов [15]. Для Китая большое значение приобретают экологические налоги [16].
Методология и данные
По итогам изучения литературы показатели, используемые для оценки эффективности налоговой службы, распределены по источникам (табл. 1).
Таблица 1 / Table 1
Группы показателей эффективности налоговой службы / GroupsofTaxServiceEfficiencyIndicators
|
Группы показателей / Groups of Indicators |
Примеры / Examples |
Преимущества / Advantages |
Недостатки / Disadvantages |
|
|
По функциям, установленным в положении о налоговом органе* / By functions established in the regulation on tax authority * |
Контроль соблюдения требований к контрольнокассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения / Monitoring compliance with the requirements for cash registers, the procedure and conditions for its registration and use |
Охват всех подразделений налогового органа / Coverage of all divisions of the tax authority |
Многочисленность; неравноценность функций; ориентация на процесс, а не на результат / Multiplicity; inequality of functions; focus on the process, but not the result |
|
|
По целевым показателям программного документа** / Byprogrampaperworktargets ** |
Доля организаций, представивших финансовую отчетность в электронном виде, в общем количестве организаций, представивших такую отчетность / The share of organizations that submitted financial statements electronically in the total number of organizations that submitted such statements |
Ориентация на социальноэкономическое развитие / Focusonsocio-economicdevelopment |
Применимость в период реализации программы; возможность частых изменений; ограниченность данными из отчета программы; возможность манипуляций данными / Applicabilityduringtheimplementationoftheprogram; thepossibilityoffrequentchanges; limiteddatafromtheprogramreport; abilitytomanipulatedata |
|
|
По показателям макроэкономической статистики*** / Accordingtomacroeconomicstatistics *** |
Поступление налогов и сборов в бюджетную систему за период времени / The receipt of taxes and fees in the budget system for a period of time |
Объективность; экономичность; динамичность / Objectivity; profitability; dynamism |
Сбор со значительным лагом по времени; чрезмерная обобщенность / Gathering with a significant lag in time; overly generalized |
Примечание/Note: * Пример: положение о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506) / Example: Regulation on the Federal Tax Service (approved by Decree of the Government of the Russian Federation of September 30, 2004 No. 506). ** Пример: Государственная программа РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 320) / Example: State program of the Russian Federation “Management of public finances and regulation of financial markets” (approved by Decree of the Government of the Russian Federation of April 15, 2014 No. 320). *** Пример: отчет о начислении и поступлении налогов, сборов, страховых взносов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ (форма № 1-НМ) / Example: Report on the accrual and receipt of taxes, fees, insurance premiums and other obligatory payments to the budget system of the Russian Federation (form No. 1-NM).
Источник/Source: разработано автором / developedbyauthor.
Однозначно оптимальной группы показателей для оценки эффективности не существует. В исследовании использовались расчетные показатели, полученные из макроэкономической статистики.
Показатели этих методик сопоставлены с целевыми показателями программных документов развития налоговой системы
Были выявлены методики, используемые налоговыми органами в целях самооценки уровня эффективности с 1990-х гг. до настоящего времени (8 документов)2.
(10 документов) Например: СтратегическаякартаФНСРоссиина 2016-2020 гг. (утв. приказом ФНС России от 15.12.2015 № ММВ-7-1/580@)., действовавшими в те же годы, а также с различными авторскими методиками (19 однофакторных и 23 многофакторные методики).
Хотя методики оценки налоговой службы совершенствуются, в существующем виде их нельзя признать оптимальными. Показатели оценки должны удовлетворять требованиям объективности, релевантности, измеримости, сопоставимости, взаимной независимости и доступности.
С учетом изложенного, составим перечень показателей развития налоговой службы:
1. Количество функций налогового органа (единиц). Предлагаемый показатель характеризует динамику полномочий, закрепленных в положении о налоговом органе по годам. Число функций характеризует нагрузку на ведомство. Все функции считаются равнозначными. Позитивно оценивается рост показателя.
2. Доля численности служащих налоговых органов среди гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) (%). Показатель отражает уровень бюрократизации налоговой службы. В качестве исходных данных использованы статистические формы «Численность и оплата труда гражданских служащих федеральных государственных органов (центральных аппаратов министерств и ведомств)», «Численность и оплата труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне». Позитивно оценивается снижение значения данного показателя.
3. Доля служащих налоговых органов с высшим образованием (в %). Показатель характеризует уровень квалификации работников и привлекательность налоговой службы для трудоустройства. Позитивно оценивается рост данного показателя.
4. Доля служащих налоговых органов в возрасте до 40 лет (в %). Этот показатель характеризует привлекательность налоговой службы как места трудоустройства молодежи. Позитивно оценивается рост.
5. Соотношение среднего уровня заработной платы служащих налоговых органов и гражданских служащих в ФОИВ (в %). Данный показатель отражает уровень адекватности материального вознаграждения государственных служащих. Позитивно оценивается рост показателя. Для расчета показателя используется статистическая форма «Численность и оплата труда гражданских служащих федеральных государственных органов (центральных аппаратов министерств и ведомств)», «Численность и оплата труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне».
6. Доля затрат на налоговые органы в федеральном бюджете (в %). Показатель отражает экономическую (бюджетную) эффективность налоговых органов. Источниками данных служат статистическая форма «Исполнение расходной части федерального бюджета РФ» и тексты законов об исполнении федерального бюджета за все анализируемые годы, в которых выявлены расходы на оплату труда работников налоговых органов, с учетом действовавших правил бюджетной классификации. Позитивно оценивается снижение данного показателя.
После нормирования показателей рассчитывается индекс развития налоговой службы (государственной службы в налоговых органах) -- I (1):
Также рассчитаем индекс развития налоговой системы. Для этого агрегируем следующие показатели за анализируемый период:
1) отношение суммы собранных налогов и сборов в год к ВВП (в %);
2) доля налоговых поступлений от всех доходов консолидированного бюджета (в %);
3) фактическая налоговая нагрузка на бизнес (в %);
4) собираемость налогов (в %);
5) число зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в млн);
6) количество видов налогов и сборов всех уровней (единиц).
Перечисленные показатели имеют экономический, а не управленческий смысл, поэтому в настоящей статье их развернутое описание представляется нецелесообразным. Этому посвящена специальная публикация [17].
После нормирования показателей рассчитывается индекс развития налоговой системы (1а) по формуле (2):