Если считать что бюджетная устойчивость это осуществление деятельности по управлению бюджетом и другими финансовыми потоками района, органы власти в течение длительного периода времени должны обладать возможностью формировать, распределять и использовать финансовые ресурсы через бюджет для осуществления своих полномочий, в том числе для социально-экономического развития района. Критериями устойчивости финансовой системы выступают:
- нормальное функционирование района;
- достаточное количество финансовых ресурсов, обеспеченность денежными средствами;
- реализация закрепленных за субъектом полномочий;
- покрытие обязательств перед физическими и юридическими лицами;
- наличие средств для финансирования региона,
- обеспечение инвестиционных потребностей территорий в капитальных затратах на объекты – социально-культурной и жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения, образования, государственного управления;
- обеспечение всех бюджетных расходов;
- повышение эффективности управления бюджетом;
- погашение долговых и иных обязательств и расходов по их обслуживанию.
Бюджетная устойчивость в текущем периоде определяется преодолением кассовых разрывов, обеспечением бюджетной сбалансированности в течение бюджетного года. Устойчивость в среднесрочном периоде определяется кредитоспособностью органов власти, возможностью инвестирования в регионе. Для оценки устойчивости в долгосрочном периоде необходима разработка стратегии социально-экономического развития территории, в которой необходимо предусмотреть снижение действия отрицательных факторов, влияющих на состояние бюджета и определить направления повышения его устойчивости.
Финансовую устойчивость района можно определить:
- состоянием района и бюджета, которое определяется наличием финансовых ресурсов и денежных средств, необходимых для нормального функционирования органов власти субъекта РФ и проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных в бюджете, а также возможностью своевременного и полного покрытия органами власти субъекта РФ расходов за счет средств бюджета;
- движение денежных потоков, позволяющее обеспечить населению уровень жизни, соответствующий общегосударственным социальным стандартам;
- обеспечением хода непрерывного расширенного воспроизводства в регионе;
- возможностью учета и регулирования отклонений фактических денежных потоков бюджета от заранее запланированных;
- способностью противостоять кризисным явлениям в экономике и воздействию внешних факторов;
- деятельностью органов власти по управлению бюджетом и другими финансовыми потоками субъекта РФ, обеспечивающую реализацию полномочий органов власти.
В современных условиях развитие механизмов формирования доходов бюджетов субъектов РФ сводится к совершенствованию регулирующей составляющей: закреплению нормативов отчислений от федеральных налогов и совершенствованию методик предоставления финансовой помощи. Тем не менее, представляется, что при всей важности межбюджетных отношений эти меры не могут привести к повышению бюджетной самостоятельности территорий.
В этой связи необходимо уделять больше внимания развитию собственной доходной базы региональных бюджетов. Существует несколько путей увеличения доходной части бюджетов субъектов РФ:
1. При привлечении зарубежных и российских инвестиций в развитие экономики региона. В данном случае происходит увеличение налоговых и неналоговых поступлений не только в данный момент времени, но и в перспективе. В результате заметно укрепляется доходная база бюджетов.
2. При проведении административной работы контролирующих органов налоговой службы по выявлению юридических и физических лиц, укрывающих истинные размеры доходов от налогообложения, осуществляющих деятельность без регистрации и без уплаты налогов в бюджет.
3. При эффективном управлении государственной и муниципальной собственностью, находящейся в ведении района.
Таким образом, с учетом последних изменений в налогово-бюджетном законодательстве необходимы конкретные меры по укреплению собственной доходной базы, например, путем принятия конкретных решений в сфере налоговой политики.
3.2. Формирование эффективной системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.
Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете. Это предполагает выполнение, по крайней мере, трех основных условий:
- формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их полезности (востребованности обществом);
- предотвращение расходов, сверх минимально необходимых для выполнения мероприятий, финансируемых из бюджета (неэффективное и нецелевое расходование средств);
- наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса.
Степень полезности мероприятий определяется представительными органами государственной власти и местного самоуправления. Учитывая, что количество мероприятий, которые очевидно полезны для общества, как правило, значительно превышает количество мероприятий, которые могут быть профинансированы из бюджета, депутаты фактически производят ранжирование полезности для общества этих мероприятий, и выбирают для исполнения за счет бюджетных средств лишь наиболее полезные. На основе анализа принимаемых представительным органом решений избиратели могут оценить, насколько точно депутаты представляют их интересы в органах государственной власти и либо подтвердить их мандат на предстоящих выборах, либо отказать им в доверии.
В соответствии с принципом гласности, закрепленным в ст. 36 БК, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК, представительные органы государственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса.
С наиболее полными сведениями о планируемых фактических бюджетных расходах граждане могут ознакомиться в публикуемых законах о бюджете и об исполнении бюджета. В этих документах финансовая информация представляется в соответствии с бюджетной классификацией, позволяющей получить представление о характере расходов, но, как правило, не о конкретных объектах и мероприятиях. Связь между объемам бюджетного финансирования и натуральными показателями по кодам целевых статей можно установит лишь в отношении целевых программ (программная часть бюджета) и по расходам, осуществляемым в cooтветствии с законодательно установленными нормативами, такими, например, как бюджетные трансферты населению. При этом сведения о натуральных показателях бюджета (объекты и мероприятия) содержатся документах, утверждающих различные целевые программы, или в Адресной инвестиционной программе. Однако эти документы зачастую носят общий характер и не всегда публикуются в СМИ, а документы об их исполнении могут вообще отсутствовать. Граждане могу узнать, сколько в законе о бюджете (или о его исполнении) предусмотрено (израсходовано) средств, например, на медицину, но без дополнительных и не всегда успешных обращений к иным источникам информации не смогут уяснить для себя, сколько же это означает новых мест в обслуживающих их медицинских учреждениях или насколько улучшается техническое оснащение этих учреждений?
Отсутствие сведений о натуральных показателях бюджета существенно снижает объективность оценки избирателем представления его интересов депутатами законодательного органа. Это негативно сказывается на качестве основного инструмента демократии - выборах в органы власти. Поэтому вопрос о совершенствовании системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса, имеет большее, чем сугубо экономическое значение.
Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значительно меньше при ином распределении полномочий между представительными, исполнительными и контрольными органами. Очевидно, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса недостаточно рационально и нуждается в оптимизации.
Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа.
Устранение проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:
- Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.
- Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.
- Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.
Необходимо отметить, что предложенные меры во многом соответствуют основным направлениям, определенным в разделе «Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса» наиболее актуальными из которых, в данном случае, являются:
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается главное — деятельность государства, а не второстепенное — финансовое обеспечение этой деятельности. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.
Информация одной строкой о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют свои уникальные коды классификации целевых статей.
Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна определяться представительным органом власти и процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год. Этим депутаты будут фактически определять степень свободы исполнительной власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюджете целей.
Предложенная новация структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей - натуральных, но и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указывающий «что сделать на средства бюджета».
Основной задачей бюджета является предоставление гражданам конкретных благ — государственных услуг. Общество в существенно большей степени заинтересовано в получении предусмотренного в законе о бюджете объема благ, чем в соответствии плановых и фактических показателей бюджетного финансирования. Поэтому в качестве директивных бюджетных показателей представляется логичным выбрать натуральные показатели. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «выполнен», «не выполнен (выполнен частично)».
Если в законе о бюджете и отчете об исполнении бюджета натуральные показатели имеют приоритет перед финансовыми, то исполнительной власти можно предоставить значительно большую возможность оперативного маневра финансовыми ресурсами при исполнении бюджета. В соответствии со складывающимися макроэкономическими показателями и ситуацией на рынке органы исполнительной власти могут оперативно, без внесения изменений в закон о бюджете, осуществлять перемещения бюджетных ассигнований в необходимых объемах. Своевременность и адекватность реакции на быстро меняющуюся экономическую ситуацию позволят существенно повысить эффективность распоряжения бюджетными средствами в целом.
Предоставление более широких полномочий исполнительной власти на стадии исполнения бюджета, требует адекватной корректировки системы бюджетного контроля. Акценты внешнего контроля со стороны представительных органов должны быть смещены в большей степени с текущего на предварительный и последующий контроль. При этом качество предварительного контроля должно быть существенно повышено, а меры ответственности должностных лиц по результатам последующего контроля — усилены и стать обязательными к применению. Текущий контроль должен носить характер внутреннего контроля и осуществляться, в основном, исполнительной властью.
Использование в законе о бюджете натуральных показателей влечет необходимость внесения определенных изменений в алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета». Концептуально новый порядок формирования бюджета может быть следующим.
На первом этапе представительный орган принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий. Здесь представляется целесообразным воспользоваться еще одним тезисом основных направлений Концепции о необходимости «распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ». В данном случае речь идёт о том, что по любому из предложенных депутатами мероприятию или программе свои финансово-хозяйственные решения могут предложить на конкурсной основе сразу несколько субъектов бюджетного планирования, а не только тот, которому подготовка такого решения поручена в обязательном порядке.