Обеспечение декларирования сведений о доходах возлагается на довольно большой штат работников подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностных лиц, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений), а мониторинг имущественного положения -- это задача, требующая специфических навыков.
В мировой практике существуют два основных метода сбора данных, которые можно обозначить как централизованный Например, Законом Украины от 14.10.2014 № 1700-VII «О предотвращении коррупции» (дата обращения 15 мая, 2022. госслужащие обязаны ежегодно до 1 апреля подавать путем заполнения на официальном веб-сайте Национального агентства декларацию (п. 1 ст. 45). и децентрализованный. Отдельные системы могут сочетать эти подходы, например в отношении разных категорий должностных лиц, при сборе деклараций одновременно по месту службы (децентрализованная система) и в единый центр либо при передаче таких деклараций с места в центр.
Может проводиться тотальная (всеобщая, автоматически ex officio) и выборочная проверка (с учетом анализа и оценки рисков). При этом риски могут выводиться исключительно из содержания деклараций, например при выявлении признаков значительного увеличения доходов, имущества, существенных различий между объявленными активами и законными источниками дохода (такой вариант проверки используют Албания, Беларусь, Казахстан, Латвия, Литва, Македония, Словения, Таджикистан). Проверка может проводиться при получении жалобы от граждан. Так, в Румынии в подобных сообщениях должны указываться сведения, на которых они основываются, а также источники, из которых эти сведения могут быть запрошены Asset declarations for public officials: A tool to prevent corruption. Paris: OECD, 2011. P. 73..
Основной способ проверки заявленных данных деклараций -- сравнение этих сведений с теми, которые содержатся в различных официальных источниках (государственных реестрах, органах), выявление между ними явных расхождений.
Реализация вышеуказанных подходов зависит от наличия соответствующих полномочий органа, осуществляющего проверку: доступ к официальным документам (записям) контролирующих органов (налоговых, пенсионных, регистрационной палаты), реестрам транспортных средств, данным банков. декларирование доход расход имущество
Доказано, что в странах, которые наиболее полно проверяли заявления (декларации) должностных лиц, уровень коррупции был значительно ниже, чем в странах, не проверявших содержание деклараций (Mukherjee, Gokcekus 2006, 326-327).
В России проверка сведений зачастую носит выборочный характер и территориально проводится в регионе осуществления служебной деятельности декларанта, поэтому нельзя исключать роль человеческого фактора. В связи с этим все большее число стран разрешает электронные декларации (или даже требует применять их); основным преимуществом таких деклараций является введение декларируемой информации непосредственно в систему. Однако в некоторых странах электронное декларирование -- это всего лишь отправка файла в текстовой форме или в форме электронной таблицы, что не позволяет передать содержащиеся в них сведения в базу данных. Несмотря на разнообразие этих систем, считается, что использование информационных технологий оказывает значительное влияние на обработку деклараций. Так, система мониторинга доходов госслужащих может быть организована по аналогии с системами автоматизированного управления (АСУ) (Воробьева 2017, 42).
Следует поддержать вывод Г. А. Василевич о том, что декларирование доходов и приобретенного имущества лицами, занимающими публичные должности, «будет все более совершенствоваться по мере развития информационных технологий» (Василевич 2018, 36). Это вписывается в продвигаемую Правительством РФ концепцию государства как набора удобных цифровых платформ, снижающих издержки и коррупционные риски (Грипич 2021, 48).
Мы считаем, что снизить влияние человеческого фактора можно путем использования технологий искусственного интеллекта и алгоритмов машинного обучения двумя способами: техническим (например, внедряя программный аналитический модуль, но не отменяя при этом обязанность сбора сведений декларантом и порядок такого декларирования); кардинальным (перенося бремя сбора и оценки необходимых данных на государственные органы).
При первом подходе целесообразно активное внедрение программного аналитического модуля, создание единой централизованной системы мониторинга декларирования доходов и расходов госслужащих и иных лиц, предполагающей формирование цифрового профиля каждого декларанта и проверку достоверности предоставляемых им сведений путем сравнения с информацией, получаемой из интегрированных баз данных Федеральной налоговой службы, Росреестра и др. Безусловно, в данном случае необходимо решение проблемы больших данных и интеграции баз данных, в связи с чем на начальном этапе разработки и функционирования предлагаемой системы потребуется обработка сведений определенных категорий декларантов (исходя из занимаемой должности, годового дохода и др.) по определенным критериям в динамике за период не менее шести лет (исходя из сроков давности -- ст. 78 Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ).
Так, 01.09.2016 Украина запустила электронные декларации для всех государственных служащих. Считается, что новый модуль, способный в течение 15 мин просматривать и проверять согласованность данных 100 тыс. деклараций, поможет выявить самые большие коррупционные риски (Чела 2018).
Кардинально изменить порядок контроля за имущественным положением должностных лиц (Баженова 2016, 37) позволит применение второго способа, при котором сбор и проверку, полученных данных должна осуществлять программа, сама (без участия декларанта) собирая данные по реестрам и в случае выявления несоответствий сообщая об этом проверяющим органам, должностным лицам. Таким образом, речь идет не о загрузке данных, пусть даже в специальную программу, самим декларантом, а о программе, которая собирает по реестрам эти данные без участия проверяемого лица. Для подобной программы необходим доступ к цифровому профилю государственного служащего, соответствующим информационным ресурсам баз данных, реестров. Алгоритм действий программы потребует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство в сфере противодействия коррупции. При этом можно предположить, что не декларирование, а финансовый (электронный) контроль за имущественным положением государственных служащих и других лиц способен оказаться полезным инструментом для выявления уклонений от уплаты налогов, отмывания преступных доходов (сделок с антиквариатом, дорогостоящими ювелирными изделиями, предметами искусства и роскоши) Доказано, что продажи роскошных автомобилей значительно выше в странах с более высоким уровнем коррупции (Gokcekus, Suzuki 2014)., даже если это не будет входить в число основных целей подобной системы.
Введение такого подхода к контролю имущественного положения должностных лиц, при котором ответственность за полные и достоверные сведения о лице несут органы, консолидирующие соответствующую фактическую информацию, должно предусматривать право проверяемого оспаривать содержащиеся в документе данные, которые могут появиться в результате технической ошибки, допущенной органом регистрации прав при внесении сведений в такую справку (см., например, ст. 61 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Подобная возможность должна предусматривать нетрудоемкую и оперативную процедуру устранения ошибок.
Рассмотрим предлагаемый способ контроля.
Виды объектов контроля, находящихся в публичных реестрах, по действующему законодательству определены исходя из возможности их документального установления и официального подтверждения. Этот подход, основан «на учете и сопоставлении поддающегося фиксации и оценке совокупного дохода» (п. 5.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 29.11.2016 № 26-п).
Программой при этом будут проверяться следующие базы данных:
недвижимость в России: Росреестр, ФНС;
недвижимость за рубежом (в рамках международных (двусторонних) соглашений, взаимности): во многих странах есть единые базы по регистрации всех сделок с недвижимостью (например, в Испании это база движимое имущество:
автомобили, мотоциклы, скутеры -- базы данных ГИБДД;
судоходные средства: ГИМС (Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России) -- маломерные суда до 20 метров; ГСР (Государственный судовой реестр) -- суда свыше 20 м длиной или использующиеся для коммерческих целей;
самоходная техника: регистрация самоходной техники производится в Гостехнадзоре;
ценные бумаги; учет всех ценных бумаг и их владельцев ведет депозитарий; на сегодня в России нет общей базы владельцев акций и облигаций, однако список аккредитованных Центральным банком России депозитариев доступен на сайте www.cbr.ru; осуществление программой автоматических запросов всем депозитариям за короткое время вполне реально;
вклады в банках, индивидуальные инвестиционные счета: ФНС, банки, лицензированные брокеры;
монеты, слитки, наличные денежные средства, хранящиеся в банковских ячейках: информация о наличии -- по запросу в банк; о присутствии в ячейке ценного имущества можно узнать лишь при ее вскрытии.
Такая система проверки обеспечивает автоматическое выявление расхождений между различными источниками информации о доходах, активах и расходах должностного лица в онлайн-режиме во время всего прохождения службы лицом посредством проверки: 1) объема поступающего денежного потока; 2) суммы исходящего денежного потока; 3) взаимосвязи входящего и исходящего денежного потока и пр.
Периодичность фиксации результатов проверки предусматривает, что окончательным этапом такой проверки должно служить принятие решения, в зависимости от результата необходимо: 1) снять с контроля (проверку прошел -- нарушений не выявлено); 2) взять на контроль (передать данные в прокуратуру) -- проверка продолжается (см. Прил. Приложение -- рисунок «Алгоритм программы электронного контроля имущественного положения государственных служащих», составленный автором, можно найти по электронному адресу:).
Выводы
Предлагаемая электронная система финансового контроля должна помочь преодолеть следующие недостатки существующей системы декларирования доходов:
недостатки в правовой базе -- частые изменения, определяющие состав декларантов, имущества и доходов, осложняющие практику применения таких норм;
сложности оценки обстоятельств нарушений порядка декларирования -- объективных причин или обстоятельств, не зависящих от воли декларанта;
юридические или технические барьеры -- например, различные формы данных, содержащихся в публичных реестрах, формы справок кредитных организаций, несовместимое с другими государственными реестрами программное обеспечение, ограниченная емкость баз данных и пр.;
технические трудности охвата широкого круга должностных лиц (недостаточный потенциал декларирования);
кадровые недостатки органов-исполнителей -- должностные лица, специальные подразделения по проверке деклараций не обладают достаточными полномочиями, навыками для выполнения задач, связанных со сбором и проверкой деклараций; нехватка таких сотрудников;
отсутствие должной автономии органов-исполнителей может сделать их уязвимыми для незаконного давления, особенно в тех случаях, когда проверка деклараций способна нанести ущерб государственным служащим, занимающим высокие должности;
ошибки при проверке -- отсутствие надлежащих механизмов проверок (в частности, автоматизации);
слаборазвитый институциональный контекст -- специальные подразделения, осуществляющие проверку, не получают должную поддержку со стороны руководителей органа, других его подразделений;
ограниченный доступ к различным общедоступным базам данных (наличие «необработанных данных»);
человеческий фактор -- отсутствие или их слабая поддержка и/или осведомленность среди должностных лиц -- декларантов;
неэффективная (децентрализованная) система проверки.
На наш взгляд, самое важное состоит в том, что электронная программа контроля исключит любой вид юридической ответственности лица за нарушения порядка декларирования, за искажение данных в декларации.
Предлагаемые возможности технологий больших данных, на наш взгляд, позволят проводить проверки и осуществлять контроль не только за самим служащим, его супругой/супругом и несовершеннолетними детьми, но и при необходимости (например, при наличии конфликта интересов) за совершеннолетними детьми, родителями должностного лица либо родителями его супруги/супруга, иными (близкими и дальними) родственниками. Такое расширение круга подконтрольных лиц вытекает из позиции Европейского суда по правам человека о распространении соответствующих антикоррупционных мер не только на лиц, обвиняемых в коррупции, но и на их близких родственников, которые предположительно владеют и управляют приобретенным нечестным путем имуществом неофициально или иным образом без необходимой добросовестности Информация о Постановлении Европейского суда по правам человека от 12.05.2015 по делу «Гогитидзе и другие (Gogitidze and Others) против Грузии» (жалоба № 36862/05) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2015. № 9..