Статья: Совершенствование института декларирования сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в условиях цифровизации

Совершенствование института декларирования сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в условиях цифровизации

Ю.В. Трунцевский

Аннотация

В странах, осуществляющих противодействие коррупции, разработаны системы декларирования сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих и иных публичных лиц. Сравнительноправовой анализ позволил выделить особенности декларирования, систематизировать подходы к его осуществлению (централизованный и децентрализованный). Существующая практика декларирования доходов свидетельствует о многочисленных проблемах, характеризующих общие для рассматриваемых стран юридические, технические, организационные, кадровые и иные недостатки систем декларирования. Основной проблемой, по мнению автора статьи, является перенесение бремени отчетности по своим доходам на самого государственного служащего, что требует соблюдения им множества формальностей (нужно выдержать срок сдачи декларации, правильно заполнить справку, вовремя получить сведения из государственных реестров, от банков и прочих организаций, получить данные от своего супруга/супруги, на несовершеннолетних детей и т. д.). Законодательство предусматривает юридическую ответственность декларанта за несвоевременность сдачи отчета или неполноту содержащихся в нем сведений. В целях решения указанных проблем автором разработан алгоритм контроля за имущественным положением должностных лиц. Использование технологий искусственного интеллекта дает возможность перенести бремя сбора и обработки необходимой информации о должностном лице с него на государственные структуры, централизовать и унифицировать такой порядок за счет цифровых платформ. Все перечисленные выше издержки в таком случае будут ложиться на предлагаемую программу, ее операторов. Потенциал цифровой программы контроля за имущественным положением должностных лиц позволит не только соотносить их доходы и расходы, но и выявлять нарушения налогового законодательства, законодательства в сфере противодействия отмыванию преступных доходов.

Ключевые слова: коррупция, контроль, декларирование, имущество, законодательство, программирование.

Abstract

Improving the institution of declaring information about income, expenditure, property and property obligations in the context of digitalization

Yu. V Truntsevskiy

The relevance of scientific research is the widespread use of systems for declaring information about state and other public persons, about their income, expenses, property and property obligations in those countries that carry out anti-corruption activities. The purpose of the article is to substantiate the expediency of improving the organization of control over the income of state and other public persons. An algorithm of actions performed using digital technologies is proposed. The program independently receives all the necessary information about a person's property status from various official registers, and the program evaluates this information and makes one of two decisions: to stop monitoring, or to transfer the relevant information to a controlling institution, for example, to the prosecutor's office. The main results of the study. The main problem, according to the author of the article, is that reporting on their property status is the responsibility of the declarant himself. In order to prepare such a report, a civil servant must perform many formalities (meet the deadline for submitting the declaration; fill out the document correctly; receive information from state registers, banks and other organizations in a timely manner; receive information from your husband/wife, minor children and others). For non-compliance with these requirements, the legislation provides for the legal responsibility of the declarant. The author proposed his own algorithm of control, which should be carried out for the property status of officials. The author reveals the scope of the digital program for monitoring the property status of officials. Such a program will allow not only to compare the income and expenses of officials, but also to identify violations of tax legislation, as well as legislation in the field of AML/CFT (Anti-Money Laundering/Combating the Financing of Terrorism).

Keywords: corruption, control, declaration, property, legislation, programming.

Введение

Требование к государственным должностным лицам предоставлять свои активы -- одно из наиболее эффективных средств предотвращения и выявления коррупции (Севальнев, Цирин 2018, 154). В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц1 требование о декларировании предусматривает, что данные лица на основании своего служебного положения и если это разрешено или является требованием закона, административного регламента соблюдают требования о раскрытии или передаче информации о личных активах и обязательствах и, по возможности, сведений об активах и обязательствах своего супруга (супруги) и иждивенцев (п. 8).

Поворотным моментом в декларировании как форме финансового контроля в сфере противодействия коррупции стало принятие Конвенции ООН против коррупции 2003 г., в которой признается потенциал систем раскрытия информации об активах и предусматривается, что все стороны, подписавшие это соглашение, должны создать механизмы, обязывающие публичных должностных лиц сообщать соответствующим органам о своих инвестициях и активах (п. 5 ст. 8). Конвенция определяет гибкий механизм декларирования, который подробно описан в Техническом руководстве по Конвенции ООН Принят 12.12.1996 Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Документ опубликован не был. Здесь и далее все ссылки на международные и российские нормативно-правовые акты и судебную практику приводятся по СПС «КонсультантПлюс». Техническое руководство по осуществлению Конвенции ООН против коррупции. Управление ООН по наркотикам и преступности. 2010. Дата обращения: 13 мая, 2022..

Декларирование способствует выявлению и предотвращению незаконного обогащения лиц, а декларации предназначены для сбора информации, которая позволит контролировать данные об официальном имущественном положении лица, идентифицировать необычные активы или доходы, которые не связаны с заработной платой или другими законными источниками, что особенно необходимо в странах с высоким уровнем восприятия коррупции согласно индексу антикоррупционной организации Transparency International.

Основное исследование

Многие страны разработали и активно применяют рассматриваемые системы декларирования в целях предотвращения коррупции (см. табл.). Так, условия, которые применялись к странам, желающим присоединиться к ЕС, как правило, не содержали явного требования о создании системы декларирования для государственных должностных лиц (в ЕС нет закона или acquis communautaire (правового принципа) о декларациях). Однако, несмотря на отсутствие императивных предписаний, декларирование государственных служащих по отношению к кандидатам в члены де-факто стало стандартом ЕС -- все десять стран Центральной и Восточной Европы, вступившие в ЕС, еще до вступления ввели такие системы.

Несмотря на признание государствами обязательности внедрения института финансового контроля в сфере противодействия коррупции, до сих пор не существует универсальных международных стандартов, подробно описывающих, как лучше всего использовать режимы раскрытия декларируемой информации.

Таблица. Введение деклараций для государственных служащих в отдельных странах

Источник: Asset declarations for public officials: A tool to prevent corruption. Paris, OECD, 2011. P. 23.

Наиболее распространенный график подачи деклараций в мировой практике следующий: при вступлении в должность (незадолго до, или вскоре после, или при регистрации кандидатуры), затем ежегодно и, наконец, после ухода с должности. Подача деклараций возможна и во время пребывания в должности либо когда у лица происходит значительное изменение доходов. Государственные должностные лица Черногории, например, обязаны представлять декларации (отчеты) в случае любого изменения данных, содержащихся в отчете, в части увеличения стоимости имущества, превышающего 5000 евро, в течение 15 дней со дня такого изменения The Law on Preventing Conflict of Interest in Exercising Public Functions, 2008. Article 19. OJ Montenegro. No. 01/09. 09.01.2009. Дата обращения 12 октября, 2021.. В других системах отсутствуют требования такого частого представления. Так, члены парламента, министры и государственные служащие Франции подают декларации только при вступлении в должность и уходе с нее; во время службы, если сочтут это необходимым, они могут сообщить о любых изменениях своего имущественного положения Article LO135-1Code electoral 28 octobre 1964. Дата обращения 12 октября, 2021..

Отмечается, что в России с момента активного продвижения государственной политики в сфере противодействия коррупции после 2008 г. антикоррупционное декларирование доходов с целью обеспечения их прозрачности вызвало большой общественный резонанс и стало «психологически сдерживающим фактором для российских чиновников» Интервью Сергея Нарышкина «Российской газете». Российская газета. 08.12.2010. Дата обращения 12 октября, 2021.. «Сопоставление доходов с расходами позволяет выявить несоответствие законных доходов произведенным расходам и дает основания для применения процедуры изъятия имущества, приобретенного на доходы, законность которых не подтверждена» Пункт 4.2. Постановления Конституционного Суда РФ от 29.11.2016 № 26-п «По делу о проверке конституционности подп. 8 п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ и ст. 17 Федерального закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам” в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан»..

В России представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее -- сведения о доходах) является механизмом контроля имущественного положения (средством финансового контроля) и обязанностью соответствующего лица. Порядок представления сведений о доходах гражданина определенной категории (далее -- декларант), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей регулируется федеральными законами Федеральные законы от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее -- Федеральный закон № 230); от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»; и др. и соответствующими указами Президента РФ Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей РФ, и лицами, замещающими государственные должности РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»..

Ежегодно Минтруд России разрабатывает методические рекомендации с целью разъяснения отдельных ситуаций, возникающих при заполнении справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера См., напр.: Письмо Министерство труда и социальной защиты РФ от 29.12.2020 № 18-2/10/В- 12837 «Методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2021 году (за отчетный 2020 год)». Документ опубликован не был..

Итак, декларирование -- это особая процедура, позволяющая подтвердить соответствие объекта декларирования и демонстрирующая готовность декларанта нести за это определенную ответственность.

Невыполнение обязанностей, связанных с антикоррупционным декларированием, может подпадать под одну из категорий:

нарушения, связанные с обязанностью подавать декларации (непредставление декларации, несвоевременное представление декларации);

нарушения, связанные с предоставленной информацией (неполное изложение требуемой информации, непреднамеренно ложное утверждение, намеренно ложное утверждение).

Законодательство и судебная практика подтверждают, что сам факт непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о доходах -- достаточное основание для принятия решения об увольнении декларанта Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.2020 № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 1¹ ч. 1 ст. 37 и п. 2 ч. 1 с. 59² Федерального закона “О государственной гражданской службе РФ”, а также п. 2 ч. 1 ст. 13¹ Федерального закона “О противодействии коррупции” в связи с жалобой гражданина И. Н. Котяша». ЬоЬЬфюЬ ЬібіботфюЬ З^фЭ^Ьо [Уголовный кодекс Грузии] 13.08.1999. Дата обращения 10 мая, 2022.. Определением Верховного Суда РФ от 17.04.2017 № 59-КГ17-3 подтверждена законность такого положения. Непредставление сведений о доходах -- обстоятельства (основания), признанные судами законными, при принятии представителем нанимателя решения об освобождении от замещаемой должности и увольнении гражданского служащего по причине утраты доверия (Трунцевский 2020, 165).

Таким образом, все риски непредставления либо представления неполной или недостоверной информации декларантом возлагаются на это лицо (Баженова 2016, 40). Дисциплинарные санкции -- меры, применяемые к таким нарушителям (предупреждение, выговор, увольнение).

Говоря о видах юридической ответственности декларанта, следует привести пример Грузии, в законодательстве которой криминализированы непредставление декларации об имущественном положении, совершенное после наложения административного взыскания за такое же деяние, а также внесение в декларацию заведомо неполных или неверных данных (ст. 355)11. В США за умышленную фальсификацию любой информации, которую лицо обязано сообщить, предусмотрены наказания в виде штрафа, тюремного заключения до одного года или оба этих наказания (Quiner 2021). Уголовный кодекс Украины устанавливает уголовную ответственность за умышленное внесение субъектом декларирования заведомо недостоверных сведений в декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления (ст. 366-2), а также за умышленное непредставление субъектом декларирования такой декларации (ст. 366-3) Уголовный кодекс Украины от 05.04.2001 № 2341-III. Дата обращения 10 мая, 2022..