Во Франции в случае непредставления личной декларации об имуществе избранное должностное лицо не может исполнять свои обязанности в течение одного года и его назначение признается недействительным “Les declarations. Consulter les declarations des responsables publics”. La Haute Autorite pour la transparence de la viepublique. Дата обращения 5 июля, 2021.. Согласно Закону Литвы «О согласовании государственных и частных интересов на государственной службе» Law Republic of Lithuania. On the adjustment of public and private interests in the civil service (2 July, 1997, No. VIII-371). Дата обращения 5 июля, 2021. служащие на срок до одного года с момента обнаружения правонарушения лишаются премий или не могут быть повышены в должности. В Словении снижение заработной платы является прямым следствием несоблюдения требований декларирования Income and Asset Declarations: Tools and Trade-offs. Stolen Asset Recovery (StAR) Initiative. 2009. Дата обращения 5 июля, 2021..
Никакие санкции не предусмотрены в странах, в которых представление заявления является добровольным как для членов парламента, так и для министров правительства (например, в Норвегии) “1 Hva er Kongen i statsrad?” Regjeringen.no. Дата обращения 5 июля, 2021.. Моральными санкциями могут служить публичное осуждение в СМИ, публичное объявление фактов нарушения или извинение со стороны нарушителя. В Швеции в случае непредставления соответствующей информации членом парламента об этом факте объявляется на его пленарном заседании “The Government and Parliament. The functions of Parliament”. Statsradet Valtioneuvosto. Дата обращения 05 июля, 2021..
Таким образом институт финансовой отчетности предусматривает обязанность декларанта самостоятельно и под угрозой дисциплинарной или уголовной ответственности заполнять рассматриваемые формы отчетности.
Российское законодательство в сфере противодействия коррупции не предусматривает «освобождение служащего (работника) от исполнения обязанности представлять сведения, в частности, в период нахождения его в отпуске (ежегодный оплачиваемый отпуск, отпуск без сохранения денежного содержания, отпуск по уходу за ребенком и другие предусмотренные законодательством отпуска), в период временной нетрудоспособности или иной период неисполнения должностных обязанностей» Методические рекомендации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2022 году (за отчетный 2021 год)..
Вместе с тем на практике встречаются различные случаи несоблюдения установленных антикоррупционных требований. Так, п. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821, предусмотрена возможность направления служащим заявления о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Уважительной причиной должны быть конкретные личные (семейные) обстоятельства.
К ситуациям, при которых возможность представить сведения о супруге отсутствует, относятся случаи, когда супруга (супруг) направлен(а) в длительную командировку или отбывает наказание в местах лишения свободы или супруги совместно не проживают и находятся в разных регионах. Кроме того, нарушение обязанностей возможно вследствие специфики выполняемого лицом служебного задания (оперативные мероприятия и т. д.).
Причины невыполнения запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, должны быть действительно объективными и уважительными, исключающими возможность исполнения соответствующих запретов, ограничений и обязанностей. Так, нежелание супруга/супруги декларанта представлять сведения о своих доходах не может являться объективной причиной, в отличие, скажем, от тяжелого заболевания.
Непредставление служащим сведений о доходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей можно признать объективной и уважительной причиной, если служащий принял все зависящие от него меры для обеспечения надлежащего исполнения им соответствующей обязанности.
В связи с этим представляет интерес подготовленный в 2019 г. Минюстом России с учетом предложений заинтересованных ведомств законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования мер ответственности за коррупционные правонарушения», который во исполнение подп. «в» п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы предусматривал признание случаев, когда несоблюдение антикоррупционных требований было следствием обстоятельств непреодолимой силы, что не является нарушением.
К таким случаям предлагалось относить обстоятельства, наступление которых не зависит от воли или действий соответствующего лица, наличие которых подтверждается известными фактами, публикациями в СМИ и иными способами, не требующими предоставления доказательств, а также действия государственных органов, включая действия государственных органов иностранных государств, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации. Основной идеей законопроекта было закрепление признания отсутствия вины в результате обстоятельств непреодолимой силы и возможности квалификации действия (бездействия) такого лица как не совершившего коррупционное правонарушение в случае установления в ходе проверки соответствующих обстоятельств. Норму предлагалось закрепить в ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», внести корреспондирующие изменения в ряд других законодательных актов РФ.
Понятие непреодолимой силы появилось и развивалось преимущественно в частном праве, и из частноправовой сферы правового регулирования институт непреодолимой силы перешел в публично-правовую сферу.
Формально правовая конструкция непреодолимой силы может быть воспринята и применительно к общественным отношениям, регулируемым законодательством о противодействия коррупции. Вместе с тем следует иметь в виду, что при использовании в различных законодательных актах и в доктрине понятия непреодолимой силы его содержание будет интерпретироваться.
В законодательстве о противодействии коррупции категория непреодолимой силы практически не используется. Вместо нее, как было указано выше, применяется категория невозможности исполнения обязанности по объективным причинам.
Нами исследован вопрос о систематизации таких случаев несоблюдения антикоррупционных требований вследствие объективных причин, которые нельзя признать правонарушением, в частности проведен анализ доступных текстов протоколов комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Выяснилось, что круг обстоятельств, по объективным причинам не позволяющих работнику соблюдать требования в целях противодействия коррупции, значительно шире, чем реализуемый в правоприменительной практике при квалификации обстоятельств непреодолимой силы. В связи с этим рассматриваемый законопроект Минюста существенно сужает возможности для указанных физических лиц защищать свои права в сфере деятельности по исполнению обязанностей и запретов по противодействию коррупции в случаях, не зависящих от их воли, исключающих их вину и освобождающих от ответственности.
В законопроекте целесообразно было бы отказаться от термина «непреодолимая сила» и заменить его термином «объективные причины или обстоятельства, не зависящие от воли лица». Это даст возможность признать указанным комиссиям в качестве основания освобождения лица за деяние, содержащее признаки коррупционного правонарушения, соответствующие обстоятельства, не только опираясь на их чрезвычайность (исключительность) и непредотвратимость, но и учитывая иные уважительные объективные причины такого несоблюдения.
При решении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности в обязательном порядке учитывается виновность лица, совершившего коррупционное правонарушение.
Представляется, что при принятии решений о наличии либо отсутствии оснований для освобождения государственного служащего от ответственности необходимо учитывать его предшествующее поведение. В частности, возможна ситуация, при которой служащий своими действиями умышленно моделирует ситуацию возникновения обстоятельств, исключающих возможность соблюдения им соответствующих требований. Поэтому следует учесть, что обстоятельствами непреодолимой силы не могут быть признаны те, которые зависели от воли или действий физического лица.
Декларирование сведений о доходах осуществляется посредством заполнения справки (с 2015 г. -- с использованием специального программного обеспечения «Справки БК» Пункт 36 Указа Президента РФ от 23.06.2014 № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ»., размещенного на официальном сайте Президента РФ «Справки БК». Госслужба. Дата обращения 5 июля, 2021. ), согласно правилу «один декларант -- одна справка» (отдельно на служащего (работника) и каждого члена его семьи, подпадающего под нормы о декларировании) (Зайцева 2021, 39).
Вместе с тем отмечаются ежегодные недостатки (ошибки) в заполнении документов декларирования -- это становится обычным явлением (Голоманчук, Яго- тинцева, Астафурова 2019, 249). Даже технические требования свидетельствуют о таких недостатках (печать справок не на лазерном принтере, дефекты печати в виде полос, пятен и пр.). Нарушением будет несоблюдение вышеуказанных рекомендаций Минтруда о том, что печать справки и ее заверение следует делать в течение одного дня, печатать справку следует только на одной стороне листа.
На изучение соответствующих рекомендаций, консультирование по заполнению справки и сам процесс внесения в нее сведений государственный служащий и прочие декларанты тратят свое рабочее время -- от нескольких часов до нескольких дней (с перерывами).
Декларант должен обладать специальными знаниями в области цифровых финансов. Так, с 01.07.2021 в форму справки вносятся изменения, касающиеся отражения в ней сведений о цифровых финансовых активах и/или цифровых правах, утилитарных цифровых правах и цифровой валюте Пункт 6 Указа Президента РФ от 10.12.2020 № 778 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ”»..
Такую справку рекомендуется заполнять на основании правоустанавливающих и иных подтверждающих официальных документов.
Однако результаты нашего исследования показали, что и органы, и организации, выдающие такие документы, зачастую делают ошибки -- искажают сведения о доходах декларантов, по которым может быть проведена проверка. Так, нами выявлено существенное несоответствие данных в предоставленных декларанту самой крупной в России кредитной организацией выписке по счету дебетовой карты и справке о доступном остатке (обе одним числом марта 2021 г.). В ответе банка на жалобу говорилось, что причиной предоставления неверной информации при формировании справки для госслужащих за 2020 г. стали технические настройки банковской системы. Ввиду особенностей отражения операций с использованием банковских карт на счетах клиентов даты совершения операций в выписке по счету могут отличаться от реальных дат совершения операций по карте с задержкой в несколько дней. В связи с особенностями обработки операций по картам остаток по счету карты может отличаться от баланса по банковской карте. Ввиду особенностей отражения операций с использованием банковских карт на счетах клиентов провести корректировку данных в программном обеспечении банка технически не представляется возможным.
Хотя в соответствии с правоприменительной практикой государственных (муниципальных) органов по соблюдению антикоррупционных требований ошибки (неточности) в сведениях, представленных в такой справке, допущенные соответствующим органом или организацией в выданных служащему документах (выписках), на основании которых им заполнялась справка (например, в выписке по счету, выданной банком и т. п.), не образуют коррупционного проступка Письмо Минтруда России от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения» (вместе с «Обзором практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции»)., на выявление таких ошибок и выяснение обстоятельств их возникновения, в том числе вины декларанта, уходит масса времени и требуется задействование различных служебных ресурсов.
Многолетняя практика участия автора настоящей статьи в работе вышеуказанных комиссий различных федеральных органов исполнительной власти показывает, что декларанты допускают нарушения вследствие грубых ошибок, в силу собственной неорганизованности и слабой подготовки, а также в результате недостатков в работе соответствующих подразделений органа, отвечающих за декларационную компанию. При проверках справок обнаруживаются значительные завышения общей суммы доходов; сокрытие отдельных видов имущества; указание недостоверной цены сделки; непредставление информации о наличии банковского счета, о движении денежных средств и пр. Даже в подобных случаях комиссия чаще всего рекомендует применять к декларантам более мягкие меры ответственности -- замечание или выговор.