В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.
Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.
В российскую правовую доктрину термин "управление государственной собственностью" стал активно вводиться в 90-годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.
Государственной собственностью в Российской Федерации согласно п. 1 ст. 214 <consultantplus://offline/ref=8801AD0EBD51C6A0F548EC9E82DF412255C3BEF48B5EC370C4B3B550EEA2922804DA5E0A44521610ZBP8L> ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.
В отличие от частной собственности федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом.
В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т.ч. в области федерального имущества.
Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти в той или иной мере принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом.
Основополагающими принципами, на которых в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:
законность;
строго целевой характер использования государственной собственности;
эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;
справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;
открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;
единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;
возмездность (платность) использования государственного имущества;
обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;
развитие добросовестной конкуренции;
совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;
предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью.
Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора - один из некоторого достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки, совместное участие в инвестиционных проектах, арендные отношения, доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более.
К характерным признакам партнерства относят следующие:
инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;
зона деятельности и результаты взаимодействий связаны с исключительной ответственностью инициатора. Решаемые им проблемы, сформулированные цели и критерии являются для него важнейшими, определяющими приоритетность в ситуациях принятия управленческих решений;
партнеры готовы к применению исключительных механизмов взаимодействий, предоставлению исключительных прав, в т.ч. (и что наиболее существенно) приводящих участников к изменениям на длительной основе отношений собственности на вовлекаемые ресурсы и достигаемые результаты;
Следует при этом отметить, что цели процессов смены форм собственности и реализации партнерских проектов соподчинены главным целям государственного управления. Партнерские проекты могут быть одной из разновидностей механизмов приватизации и национализации. И наоборот, механизмы приватизации и национализации могут составлять необходимые компоненты в проектах ГЧП, предусматривающих смену форм собственности на объекты партнерства. При этом эффективность и достигаемые результаты на длительных интервалах времени во многом определяются наличием взаимного доверия сторон: государства как доверенного представителя общества и изначального собственника государственного имущества и представителей частного сектора, выступающих деловыми партнерами.
Экономическая природа собственности заключается и в присвоении результатов производственного процесса, а также его условий. При этом экономической нормой является приоритет производства над присвоением. Таким образом, функционирование института государственной собственности предполагает ответственность собственника перед обществом за реализацию объектов собственности, т.е. несение бремени собственности.
Среди всех многообразных объектов государственного имущества можно проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.
Согласно Гражданскому кодексу <consultantplus://offline/ref=8801AD0EBD51C6A0F548EC9E82DF412255C3BEF48B5EC370C4B3B550EEA2922804DA5E0A44531012ZBP9L> Российской Федерации (далее - ГК РФ) государство может принимать участие в деятельности хозяйственных обществ, к которым относятся акционерные общества как открытого, так и закрытого типа (далее - АО).
Прежде всего, стоит отметить, что Российская Федерация приобретает права акционера следующим образом:
выступая в качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми. Согласно п. 6 ст. 98 <consultantplus://offline/ref=8801AD0EBD51C6A0F548EC9E82DF412255C3BEF48B5EC370C4B3B550EEA2922804DA5E0A4453121CZBPFL> ГК РФ акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100-процентным государственным капиталом);
преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия;
приобретение акций уже существующих АО путем проведения сделок купли-продажи. Приобретение акций путем внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т.д.) в уставные капиталы АО;
приобретение акций путем конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества;
возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций.
Государство в настоящее время является крупным собственником пакетов акций АО, что требует формирования оптимальной системы управления федеральными пакетами акций, поиска путей увеличения доходов федерального бюджета и повышения инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием в российской экономике.
.2 Система управления муниципальной собственностью: понятие, элементы, функции
Муниципальная собственность есть система отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, по совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурами в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом закреплено Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=77F7926132ADB63A612271921B8E02839B465FEDC7BE3B93F5825FE1E433B7E0ADDF6EF62528B591R9QCL> N 131-ФЗ в качестве важнейшего вопроса местного значения. В целях реализации данного вопроса органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями как в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, так и формирования и исполнения местного бюджета.
В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в т.ч. созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа.
Одна из особенностей муниципальной собственности заключается в том, что ее субъектом является муниципальное образование в целом.
Вторая отличительная черта муниципальной собственности - набор объектов, которые эту собственность (ее вещественное содержание) и составляют. Возможны разные подходы к определению и классификации объектов, являющихся собственностью муниципальных образований.
Если обратиться к Закону <consultantplus://offline/ref=77F7926132ADB63A612271921B8E02839B465FEDC7BE3B93F5825FE1E433B7E0ADDF6EF62528B69AR9Q5L>, непосредственно регулирующему муниципальные отношения в Российской Федерации, то согласно ему в муниципальной собственности могут находиться:
имущество, которое согласно Закону <consultantplus://offline/ref=77F7926132ADB63A612271921B8E02839B465FEDC7BE3B93F5825FE1E433B7E0ADDF6EF62528B293R9QFL> N 131-ФЗ предназначено для решения вопросов местного значения;
имущество, которое предназначено для осуществления отдельных (переданных муниципалитету) государственных полномочий;
имущество, предназначенное для обеспечения деятельности аппарата управления муниципального образования, а также муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений;
имущество, предназначенное для решения иных вопросов, которые определены федеральными законами.
Отметим, что вышеприведенный перечень относится к имуществу, которое может находиться в собственности муниципальных образований, однако анализ Закона <consultantplus://offline/ref=77F7926132ADB63A612271921B8E02839B465FEDC7BE3B93F5825FE1E4R3Q3L> N 131-ФЗ позволяет предположить, что список объектов муниципальной собственности не ограничивается только имуществом. Так, в ст. 49 <consultantplus://offline/ref=77F7926132ADB63A612271921B8E02839B465FEDC7BE3B93F5825FE1E433B7E0ADDF6EF62528B69AR9QAL> этого же Закона провозглашается, что экономическую основу местного самоуправления составляют:
имущество, находящееся в муниципальной собственности;
средства местных бюджетов;
имущественные права муниципальных образований.
Исходя из смысла гражданского законодательства, можно разделить объекты муниципальной собственности на два вида по критерию имущественной ответственности. Тогда первым видом будет муниципальная казна, а вторым - имущественный комплекс муниципальных предприятий.
Так как в нашем понимании собственность отражает социально-экономическую значимость имущества для определенных лиц или общества в целом, то и классификация объектов муниципальной собственности должна строиться по этому критерию.
Собственность является сложным понятием, которое включает в себя целый спектр субъектно-объектных отношений, но наличие определенного субъекта уже само по себе несет некий "психологический" оттенок, который мы обозначим как социально-экономическую значимость.
Значимыми могут быть как сами вещи, так и отдельные права, эти вещи сопровождающие. Объекты муниципальной собственности можно классифицировать и следующим образом:
экономически значимые объекты;
социально значимые объекты;
объекты управленческого значения;
финансовые ресурсы.
К экономически значимым объектам следует отнести те, которые непосредственно будут формировать экономическую базу для развития муниципалитета, а именно - муниципальное хозяйство. К таким объектам мы отнесем: земельные участки, недра и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, а также имущество, находящееся в собственности муниципального образования, но не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (т.е. часть муниципальной казны).
К социально значимым мы относим объекты, не имеющие прямого хозяйственного и управленческого использования, посредством которых реализуются социальные задачи муниципалитета. Это: жилищный фонд; здания и сооружения, занимаемые муниципальными учреждениями неуправленческого характера (больницы, школы, музеи); объекты культурного и исторического наследия.
В данной классификации неслучайно появились объекты управленческого значения. Несмотря на то, что здания и сооружения, занимаемые управленческим аппаратом местной власти, могут нести как экономическую, так и, бесспорно, социальную значимость, все же специфика их использования заставляет нас отнести их к отдельной категории.
Четвертая группа выделена в силу того, что финансовые ресурсы, несомненно, являются благами и могут быть объектами собственности (согласно законодательству). Тем не менее, для средств местного бюджета, пакетов акций, долей участия в хозяйственных обществах и иных финансовых активов достаточно сложно определить конкретную социальную или экономическую значимость. К тому же финансовые потоки являются "обслуживающим" инструментом реального процесса производства и распределения прибавочного продукта.
Непосредственно полномочия собственника по управлению муниципальной собственностью, решению вопросов создания, приобретения, использования, отчуждения, аренды муниципального имущества реализует исполнительный орган муниципального образования.
Муниципальная собственность, как и иные формы собственности, представляет собой систему отношений между людьми, т.е. общественных отношений. Эти отношения складываются между людьми по поводу присвоения и отчуждения определенных жизненных благ.
Обобщая вышесказанное, представим уточненное определение муниципальной собственности. Под ней понимается система общественных отношений монопольного характера по поводу определенных благ, имеющих социально-экономическое, управленческое и культурное значение для населения публично-правового образования, назначение которых - удовлетворение коллективных социально-экономических потребностей населения и гармоничное развитие территории. Стратегическая цель совершенствования управления муниципальной собственностью, на наш взгляд, может быть определена как повышение ее экономической и социальной эффективности.