Система планирования в ракетостроительной отрасли СССР накануне Карибского кризиса
А.В. Буданов
В статье анализируются проблемы системы планирования в СССР накануне Карибского кризиса. Рассматриваются проблемы преобразований советской системы планирования в период реформы органов управления промышленностью и строительством. Выявлены специфические особенности планирования в ракетостроительной отрасли СССР. Описан процесс реформирования центральных и местных органов государственного управления, участвовавших в создании планов развития народного хозяйства. В этот период Госплан СССР несколько раз разделялся на два ведомства (текущего и перспективного планирования), а затем вновь объединялся в единую структуру. Ограниченные полномочия в сфере планирования были предоставлены также советам народного хозяйства в регионах СССР. С 1957 г. ракетостроительная отрасль курировалась отделом оборонной промышленности Госплана СССР. С июля 1958 г. планированием производства ракетной техники занималось Главное специальное управление при Госплане СССР, с июня 1960 г. --Третий отдел Госплана СССР. Госпланы союзных республик также реформировались. Для координации планирования и контроля за производством ракетной техники в условиях реформ советское государство вынуждено было в декабре 1957 г. создать специальный межведомственный орган -- Комиссию Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам. Работа этого органа управления в сфере планирования оказалась полезной и продуктивной. Проблемой советского планирования в этот период было несоответствие старых принципов пятилетнего планирования и быстрого развития новых ракетных технологий. Часто планы производства ракетной техники устаревали, так как появлялись более совершенные образцы ракетной техники. Например, ракетная система «Даль» до завершения ее разработки была заменена на более перспективную систему С-200. Научнотехнический прогресс в оборонных отраслях промышленности вынуждал советское руководство реформировать систему планирования. Однако децентрализация и отказ от директивных методов вступали в противоречие с советской практикой управления. В результате после отстранения от власти Н. С. Хрущева реформы в сфере планирования были приостановлены.
Ключевые слова: система планирования, ракетостроение, оборонно-промышленный комплекс, органы государственного управления, реформа.
Planning System in the Field of Rocket Engineering in the USSR before the Caribbean Crisis карибский кризис ракетостроительный советский
A. V. Budanov
The article presents a detailed analysis of the problems in the planning system in the USSR before the Caribbean Crisis (The Cuban Missile Crisis). The author examines the problems of the Soviet planning system during the period of reforms in management of industry and construction. The article reveals specific features of the planning in the rocket production sector in the USSR. It also describes the process of reorganization of the central and local government bodies participating in making plans for the development of the national economy. Over this period the State Planning Committee of the USSR had been divided into two departments (for short-range and long-range planning) several times, and then they were again merged in the uniform structure. Limited authority in the sphere of planning was also conferred on councils of the national economy in regions of the USSR. Since 1957 the missile production branch had been supervised by the department of the defense industry of the State Planning Committee of the USSR. Since July, 1958 the chief special department of the State Planning Committee of the USSR had been entrusted with planning of the rocket production, since June, 1960 -- the Third department of the State Planning Committee of the USSR. State Planning Committees of federal republics were also reformed. Given the period of reforms, the Soviet state had to establish a special interdepartmental body -- the Commission of Presidium of Council of ministers of the USSR on military-industrial questions in December, 1957 with a view to coordinating planning and control of rocket production. The work of this body in the sphere of planning was useful and productive. The discrepancy between the old principles of five-year plans and rapid development of new rocket technologies posed a problem for the Soviet planning during this period. Plans for production of rocketry often became outdated with the emergence of more perfect samples of rocketry. For example, before the completion of the development of the missile system “Dal” (Distance) it was replaced with a more advanced S-200 system. Scientific and technical progress in branches of defense industry forced Soviet authorities to reform the system of planning. However, decentralization and refusal to resort to the directive methods of planning contradicted the Soviet practice of management. As a result, after N. S. Khrushchev's resignation reforms in the sphere of planning were suspended.
Keywords: planning system, rocket production, military-industrial complex, government bodies, reform.
Специфика работы централизованной плановой системы в СССР до настоящего времени не изучена в полном объеме, хотя критические замечания относительно ее функционирования неоднократно высказывались в научных дискуссиях и средствах массовой информации. Важно разобраться в проблеме, односторонность оценок должна смениться стремлением к пониманию истины, тем более что в ряде отраслей народного хозяйства советская плановая система позволила достичь впечатляющих результатов, например, в ракетостроении в 1950-1960-х годах. На современном этапе важно использовать позитивный опыт прошлого, не допускать повторения управленческих ошибок, так как в отечественном ракетостроении сейчас наблюдаются отдельные деструктивные явления.
В истории СССР система планирования регулярно реформировалась. Руководство страны стремилось решить ряд управленческих и системных проблем. Наиболее очевидной была техническая проблема: сложность эффективного планирования работы огромного количества предприятий из столицы в самой большой по территории индустриальной стране в мире. Например, к 1957 г. в СССР насчитывалось более 200 тыс. предприятий и 100 тыс. строек. Не менее сложно было согласовывать перспективное и текущее планирование в условиях постоянно менявшейся внутриполитической и геополитической ситуации. Периодически возникали проблемы в согласовании системы планирования и материально-технического снабжения: эти сферы то объединялись в рамках одного ведомства, то разделялись по различным государственным учреждениям. Также в системе советского планирования имелось важное противоречие: крайне сложно было сочетать отраслевое планирование в общесоюзном масштабе с региональным, так как часто задачи развития отраслей народного хозяйства (например, машиностроения, химической или легкой промышленности) вступали в противоречие с региональной экономической и культурной спецификой, а также интересами местной партийно-государственной номенклатуры. Была еще одна важнейшая проблема, не столь заметная по причине своей секретности: необходимость развивать оборонную промышленность зачастую в ущерб гражданской, что приводило к диспропорциям и кризисам в планировании.
Особенно сложным для советской системы планирования был период реформы органов управления промышленностью и строительством СССР, начавшейся в 1957 г. Замысел реформы был озвучен 28 января 1957 г. на заседании Президиума ЦК КПСС, где была рассмотрена и одобрена записка Н. С. Хрущева об улучшении руководства промышленностью и строительством. Было предложено децентрализовать систему управления народным хозяйством, передать значительные полномочия в регионы. 2 февраля было принято решение созвать Пленум ЦК КПСС, который после обсуждений 13-14 февраля, утвердил предложенный проект реформы Президиум ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления. Т. 2: Постановления. 1954-1958 / гл. ред. А. А. Фурсенко. М., 2006.С. 521- 522, 539.. 10 мая 1957 г. на седьмой сессии Верховного Совета СССР четвертого созыва был принят закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», затем Верховный Совет принял закон о внесении изменений и дополнений в текст Конституции СССР Ведомости Верховного Совета СССР. 1957. № 11. Ст. 275, 276.. В результате управление промышленностью и строительством стало осуществляться преимущественно по территориальному принципу на основе экономических административных районов, в которых создавались советы народного хозяйства (совнархозы). Последние первоначально были подчинены Советам Министров союзных республик. Всего в 1957 г. было создано 105 экономических административных районов, из них: в РСФСР -- 70, УССР -- 11, Казахской СССР -- 9, Узбекской -- 4 и по 1 в остальных республиках. В общей сложности в стране было ликвидировано 141 общесоюзное и союзно-республиканское министерство. Было упразднено большинство общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских хозяйственных министерств Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. -- декабрь 1991 г. М., 1994. С. 201..
Реформа подразумевала частичную демократизацию управления экономикой, так как к руководству был привлечен слой региональных хозяйственников, а также несколько ослаб контроль за принимаемыми на местах решениями. Однако следовало согласовать новую управленческую схему с советской системой централизованного планирования. В этой сфере пойти на серьезную децентрализацию не решились, но попытались максимально использовать инициативу местных кадров. Согласно «Положению о совете народного хозяйства экономического административного района», утвержденному постановлением Совета Министров СССР № 1150 от 26 сентября 1957 г., совнархозы получили право на основе планов, составляемых подведомственными предприятиями и организациями, разрабатывать перспективные и текущие планы развития своего района по различным показателям от производства и внедрения новой техники до материально-технического снабжения, кооперированных поставок, труда и себестоимости. Однако эти планы должны были предоставляться на утверждение правительству республики. Согласно пункту 49 «Положения» совнархозы даже могли по согласованию с заказчиком изменять объем производства и поставок отдельных видов продукции при условии, что платежи в бюджет и план накоплений не будут уменьшены. О подобных решениях следовало также уведомить республиканский орган планирования Собрание постановлений Правительства СССР. М., 1957. Ст. 121.. Было еще одно ограничение инициативы на местах: во избежание местничества и срыва запланированных межрегиональных кооперированных поставок в большинстве нормативно-правовых документов по реформе совнархозам указывалось на первоочередность выполнения общегосударственных планов производства и поставок продукции. Курс на относительную децентрализацию планирования на региональном уровне был продолжен. 4 мая 1958 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление № 509 «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства». В этом документе отмечалось, что с 1959 г. «в основе всей системы планирования должны быть планы, составленные самими предприятиями, стройками, совнархозами, местными Советами депутатов трудящихся, министерствами и ведомствами». Однако они обязательно подготавливались на основе перспективных 5-7-летних планов, разрабатываемых Госпланом СССР с участием центральных органов государственного управления. Окончательное утверждение перспективных планов оставалось в ведении ЦК КПСС и Совета Министров СССР Собрание постановлений Правительства СССР. М., 1958. Ст. 75.. Эта мера разгружала центральный аппарат Госпланов СССР и союзных республик, поручив проработку деталей и нюансов планово-экономическим отделам предприятий, что на практике не предоставляло им заметной экономической самостоятельности. Номинально расширились полномочия и местных советов депутатов трудящихся в сфере планирования. Например, Совет Министров РСФСР постановлением № 40 от 17 января 1958 г. утвердил «Положение о плановой комиссии исполнительного комитета районного Совета депутатов трудящихся». В задачи комиссии входила разработка сводных перспективных и годовых планов развития местного хозяйства Собрание постановлений Правительства СССР. М., 1957. Ст. 73.. Все же окончательное утверждение планов осталось за правительствами, а также Верховными Советами союзных республик и СССР. Например, Совет Министров РСФСР постановлением № 10 от 7 января 1958 г. утвердил государственный план развития народного хозяйства РСФСР на 1958 г. При этом за основу был взят государственный план развития народного хозяйства СССР, утвержденный соответствующим постановлением Правительства СССР № 1400 от 14 декабря 1957 г. Там же. Ст. 69. Таким образом, реформа должна была использовать инициативу с мест для ускорения экономического развития путем снятия излишних административных и межведомственных барьеров. Однако эти меры были ограниченными, так как инициатива контролировалась центральной властью. Подобные схемы усложняли систему планирования, которая изначально ориентировалась на жесткую централизацию и контроль из столицы.
Советская командно-административная система не могла предоставить большую степень хозяйственной свободы. Демократизация и децентрализация управления народным хозяйством и планированием объективно не могли стать приоритетными принципами, так как это противоречило системным основам устройства советской экономки и политическому режиму. Руководство страны вынуждено было усилить централизацию на высших уровнях управления плановой системой, хотя попытки реформирования регулярно предпринимались и на этом уровне. Был принят ряд непоследовательных решений: реформы то изменяли структуру органов планирования, то вновь возвращались к исходным формам организации. В области оборонного производства реформаторская инициатива была еще более ограниченна, особенно в сфере производства ракетной техники.
Итак, децентрализовав и несколько демократизировав систему управления народным хозяйством в регионах, руководство СССР решило усилить и централизовать систему планирования на высшем уровне. Упомянутый закон от 10 мая 1957 г. возродил единый Госплан СССР на базе Государственной комиссии Совета Министров СССР по перспективному планированию. Соответственно упразднялась Государственная экономическая комиссия Совета Министров СССР по текущему планированию народного хозяйства. Госплан СССР получил широкие полномочия не только в сфере планирования, но и материально-технического снабжения, которое теперь было ему полностью подведомственно. Изменения были закреплены в структуре обновленного ведомства. 22 мая 1957 г. Совет Министров СССР Постановлением № 555 установил, что в составе Госплана СССР будут работать 10 сводных экономических отделов, 22 отраслевых отдела, 17 главных управлений по сбыту продукции, управление делами, научно-исследовательские и проектные институты, высшие экономические курсы, издательство и редакция журнала «Плановое хозяйство» Там же. Ст. 65.. Были обновлены штаты сотрудников. Подбирались кадры, поддерживавшие проводимые преобразования, сомневающихся и оппонентов переводили на другую работу. Сменился руководитель Госплана СССР. Постановлением Верховного Совета СССР от 10 мая 1957 г. был утвержден Указ Президиума Верховного Совета СССР об освобождении от должности председателя Госплана СССР Н. К. Байбакова, так как он высказывал критические замечания в отношении проводившихся преобразований. Вместо него был назначен более лояльный И. И. Кузьмин, получивший одновременно статус Первого заместителя Председателя Совета Министров СССР Ведомости Верховного Совета СССР. 1957. № 11. Ст. 272-273, 279.. Усиливались статусные позиции руководства Госплана: заместители председателя Госплана СССР и начальники основных отделов могли по представлению Председателя Правительства СССР назначаться министрами. В состав Госплана СССР постановлением Правительства СССР от 23 мая были включены также А. Н. Косыгин, М. В. Хруничев, В. П. Зотов, В. В. Мацкевич, Г. В. Петров, Е. С. Новоселов, А. Ф. Засядько, Я. В. Юшин и др. Собрание постановлений Правительства СССР. М., 1957. Ст. 75. Отдел оборонной промышленности возглавил С. С. Маляров. Большой вклад в развитие оборонной промышленности в те годы внес заместитель Председателя Госплана СССР М. В. Хруничев.
В Госплане СССР после реформы работали специальные подразделения, ответственные за планирование процесса развития ракетостроения в СССР: первый отдел, ответственный за охрану государственной тайны и осуществлявший секретный документооборот; сводный отдел оборонной промышленности; секретные группы при сбытовых управлениях. В 1958 г. для планирования специальных работ в сфере атомной промышленности и ракетостроения постановлением Совета Министров СССР от 25 июля № 792-380 на базе специальных отделов и групп главных управлений по сбыту продукции Госплана СССР было образовано Главное специальное управление при Госплане СССР. На него возлагались задачи по составлению планов и обеспечению выполнения установленных планом межреспубликанских поставок оборудования, материалов, приборов и других изделий, необходимых этим отраслям. Начальником этого управления руководство Госплана назначило В. Д. Манина, главным инженером -- И. В. Квашина, заместителями начальника были А. А. Мячев и П. А. Щербаков. В 1960 г. постановлением Совета Министров СССР от 17 июня № 618 об изменении структуры Госплана СССР функции этого управления были переданы Третьему отделу Госплана СССР, а специальное управление было упразднено. Начальником отдела вновь был назначен В. Д. Манин, внесший значительный вклад в создание стройной системы планирования в ракетостроительной отрасли СССР. Именно В. Д. Манину направлялись на разработку и решение большинство спорных вопросов в сфере планирования производства ракетной техники, которые поступали на имя зампредседателя Совета Министров СССР Д. Ф. Устинова и заместителя председателя Госплана СССР М. В. Хруничева со стороны советских республик, совнархозов и отдельных предприятий. Заметный вклад в работу управления внесли также такие специалисты, как А. П. Мати- сен, И. И. Новиков, Н. Е. Петухов, Ю. А. Атаянц, Ю. М. Клинаев, Н. Г. Константинов.
Ракетостроение в этот период представляло собой сложную динамично и всесторонне развивающуюся отрасль промышленности. Важной проблемой стала необходимость организации серийного производства вспомогательного оборудования для обеспечения старта ракет. Для результативного руководства в этой сфере в составе Третьего отдела Госплана СССР 27 августа 1960 г. были организованы три подотдела. Первый из них контролировал процесс планирования производства наземного оборудования для баллистических ракет (средства заправки, краны, ремонтные базы, установщики ракет и стыковщики с боеголовками на автомобильному и железнодорожном ходу, различные агрегаты и оборудование). Второй подотдел также курировал производство наземного оборудования, но для зенитных, самолетных и корабельных ракет, и занимался планированием производства электросилового оборудования. Третий подотдел анализировал и подготавливал планы материально-технического снабжения и строительства производственных мощностей для производства ракетной техники. Эти структурные подразделения в случае необходимости согласовывали между собой планы производства и поставок ракетной техники Российский государственный архив экономики (далее -- РГАЭ). Ф. 4372. Оп. 79. Д. 399. Л. 1-3..