Материал: Система градорегулирования в России

1.2 Градорегулирование в России на современном этапе

В 1992 году, впервые, начиная с 1917 года, в России появляется комплексный нормативный акт - закон о градостроительной деятельности. Это федеральный закон от 14 июля 1992 года «Об основах градостроительства в Российской Федерации». В этом законе отсутствовало четкое указание на область и предмет его регулирования, но при этом он закрепил выраженную установку на утверждение значимости градостроительной «отрасли» как системы государственного регулирования по принципу вертикального соподчинения властей сверху донизу. Например, органам архитектуры и градостроительства предоставлялось право устанавливать административную черту городов, при том, что органы местного самоуправления наделялись только соподчиненным правом согласования этих действий. В силу противоречивости содержащихся в этом законе положений, он носил промежуточный, временный характер. Иными словами, в нем отсутствовали «опережающие» установки на обеспечение базовых условий, при которых система градорегулирования могла бы проявить себя как действенный механизм инициирования и упорядочения процессов реформирования в сфере недвижимости. По причине фактической «индифферентности» к рыночным преобразованиям закон автоматически и неизбежно почти сразу после его принятия стал второстепенным и малозначащим. Развитие градорегулирующих процессов в этот период стали определять другие федеральные законы, находящиеся вне сферы градостроительного законодательства, прежде всего Земельный кодекс РСФСР от 1991 года, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года.

На местном уровне шла работа по подготовке проектов правил землепользования и застройки, основанных на градостроительном (правовом) зонировании. Для деятельности по градостроительному зонированию органами местного самоуправления в рассматриваемый период были юридические основания. В состав предметов ведения органов местного самоуправления входило «регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований», что было закреплено Федеральным законом от 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 2 ст. 6 «Предметы ведения местного самоуправления»). Кроме того, Земельный кодекс РСФСР от 1991 года, в котором не было однозначного ответа на вопрос, что считать целевым назначением конкретного участка, дал возможность органам местного самоуправления использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости.

В инициативном порядке началась деятельность органов местного самоуправления по градостроительному зонированию, например, в нескольких городах России - Великом Новгороде, Твери, Пушкине, Иркутске. При подготовке правил землепользования и застройки учитывалась концептуальная установка на обеспечение связи двух базовых компонентов: установление градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости должно непосредственно и прямо воздействовать на преобразования и упрощение порядка подготовки и предоставления земельных участков для строительства. Впервые правила землепользования и застройки, основанные на принципах зонального установления градостроительных регламентов и содержащие карты градостроительного (правового) зонирования, были приняты и введены в действие с 1 января 1997 года в Великом Новгороде.

Эта инициативная деятельность органов местного самоуправления заложила основания для закрепления соответствующих норм в федеральном законодательстве и перехода к новому этапу развития системы градорегулирования - от унитарной системы градорегулирования к трехуровневой. Тем не менее, переход был осуществлен не сразу, а лишь с принятием Градостроительного кодекса от 29.12.2004 года.

мая 1998 года был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации. Для развития самостоятельности органов местного самоуправления в области градорегулирования этот закон не сделал ничего, поскольку полномочия трех уровней публичной власти пересекались, а также по умолчанию были фактически закреплены два принципа: «принцип очередности» и «принцип неформализуемости процедур согласования».

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года осуществил разграничение полномочий осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и обеспечил самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах градорегулирования на местах.

Градостроительный  <consultantplus://offline/ref=8F139BCEEADC28D0174AA2C6BA647DEFE7E277B7EA8D391AC07BC307x7QAQ>кодекс РФ от 29 декабря 2004 года, закрепил действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, что позволило выйти из тупика, который был создан Градостроительным  <consultantplus://offline/ref=8F139BCEEADC28D0174AA2C6BA647DEFE7E277B7EA8D391AC07BC307x7QAQ>кодексом РФ от 07 мая 1998 года. В Таблице в обобщенном виде показано, какие конкретно органы публичной власти утверждают те или иные решения в соответствующих документах территориального планирования.

Решения, утверждаемые в документах территориального планирования

На основании установленного Градостроительным  <consultantplus://offline/ref=8F139BCEEADC28D0174AA2C6BA647DEFE7E277B7EA8D391AC07BC307x7QAQ>кодексом РФ от 29 декабря 2004 года распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

) принципа независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее Градостроительного  <consultantplus://offline/ref=8F139BCEEADC28D0174AA2C6BA647DEFE7E277B7EA8D391AC07BC307x7QAQ>кодекса РФ от 07 мая 1998 года принципа очередности, или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);

) принципа формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее Градостроительного  <consultantplus://offline/ref=8F139BCEEADC28D0174AA2C6BA647DEFE7E277B7EA8D391AC07BC307x7QAQ>кодекса РФ от 07 мая 1998 года принципа неформализуемости процедур согласований).

Другим важным кодифицированным законодательным актом является Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001года №136-ФЗ. Земельный кодекс регулирует правоотношения по использованию и охране земель, предоставления земельных участков под строительство и изъятие земель. Земельный кодекс РФ способствовал созданию рынка частных правообладателей, предусматривая такие возможности для передачи земли из публичной собственности в частную, как:

1) оформления в собственность по льготной цене земельных участков под объектами недвижимости (ст.36 ЗК РФ, утратившая силу с 1 марта 2015 года);

) выбор земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (ст.31 -32 ЗК РФ, утратившие силу с 1 марта 2015 году, сейчас норма с аналогичным содержанием действует в несколько модифицированном варианте и предусмотрена в ст.39¹⁵ ЗК РФ).

На практике это привело к тому, что предоставление земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта стало основным способом передачи земельных участков тем лицам, которые сумели «заинтересовать» органы публичной власти. Так заработал коррупционный механизм, который изменял мотивацию чиновника с необходимости подготовки документов территориального планирования на желание зарабатывать, раздавая земельные участки по своему усмотрению. Этот способ использовался для точеных выделений земли, как правило, в сложившейся застройке.

Другой федеральный закон, который «помог» появлению крупных землевладельцев, оказывающих влияние на отсутствие документов территориального планирования - это ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» №101-ФЗ от 24.07.2002г.. Закон гарантировал крестьянам получение земельного надела в счет принадлежащей им доли в праве долевой собственности на некогда общие колхозные земли, и предоставил права распоряжаться своими долями в праве долевой собственности. Тут же появилось несколько отработанных механизмов относительно честного перетекания земельных участков от большого количества мелких собственников, не знающих что с ней делать, в собственность одного, двух (не принципиально) собственников земли, знающих, как из земли извлечь деньги. Преграды, установленные законом в виде преимущественной покупки сельхозземли субъектом Федерации, легко обходились либо получением отказа субъекта РФ от такой покупки (если получить такой отказ было недорого), либо внесением земли в уставный капитал коммерческого общества, акции (доли) которого без препятствий продавались. Далее эти «сформированные» крупные наделы земли от посредников продавались девелоперским компаниям под строительство (часто под масштабное, под целые микрорайоны). Девелоперская компания мыслит категориями максимизации прибыли от земли, что значит - надо построить и продать как можно больше квадратных метров. Земли с/х назначения находятся за пределами городской черты (чаще всего) а объективное социально-экономическое положение города никак не предполагает его развитие за счет освоения новых территорий. Это означает, что у новоявленного крупного землевладельца существует риск, что с принятием документов территориального планирования на его земельных участках нельзя будет построить то, для чего земля скупалась. И тут два варианта: или подготовить (оплатить) самому частному собственнику подготовку проектов документов территориального планирования и «провести» нужный вариант использования земли или, в отсутствие документов территориального планирования, иметь законную возможность реализовать проект, имея только проект планировки и межевания территории. Оба этих варианта, наша власть, внося постоянно поправки в Градостроительный кодекс РФ, предоставляет.

Следует отметить, что ни в Земельном кодексе РФ (ст.1 ЗК РФ) ни в Гражданском кодексе РФ (ст.214-215 ГК РФ) нет основного принципа, о том, что земельные участки под хозяйственное (коммерческое использование) должны передаваться в пользование или собственность только путем конкурентных процедур (аукцион, конкурс). А ведь основные принципы, регулирующего соответствующие общественные отношения, закладывают сущностное понимание, цель применения, направления развития соответствующих норм права. Чему это поспособствовало, можно проследить на характере вносимых изменений в Земельный кодекс РФ в части оснований и случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Перечень случаев передачи земельных участков без проведения торгов заметно расширился. Теперь разрешено, по распоряжению высшего должностного лица субъекта РФ, получить участок без проведения торгов для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов (п.3 ч.2 ст.39⁶ ЗК РФ). То есть, берется, например, обязательство построить муниципальный бассейн (под критерии социального объекта подпадает), а рядом отстраивается огромный торгово-развлекательный комплекс и под все это землю возможно получать без торгов, по распоряжению высшего должностного лица. Безусловно, такая возможность будет только у определенных лиц.

Одновременно с такими коррупционными механизмами распределения земли под застройку, которым наличие документов территориального планирования только мешают, вносятся изменения и в законодательные акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления по вопросам градорегулирования. Это Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ. Статьями 1 и 2 Федерального закона вводится норма следующего содержания: «Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации».

В вопросах градорегулирования противоречащий Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ создаёт ряд прежде неведомых правовой практике экзотических коллизий и, соответственно, негативных последствий, а именно:

отныне в России создаются государственные органы «в двух лицах» - в качестве государственных органов, которые одновременно и согласовывают проекты соответствующих документов, и утверждают их. Очевидно, что в такой ситуации институт согласований может существовать лишь в качестве того, что утратило правовой смысл;

отныне в России создано следующее противоречие, которое будет порождать негативные последствия для практики правоприменения: 1) государственные органы не отвечают за утверждённые ими документы территориального планирования; 2) поскольку органы местного самоуправления в соответствующих случаях будут лишены права утверждать документы в области градостроительного проектирования, то они одновременно освобождаются также и от ответственности за качество документов, которые они не утверждали. Иными словами, Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ создаёт такую анти-правовую ситуацию, когда за документы градостроительного проектирования вообще некому будет отвечать и, соответственно, возмещения из средств бюджета ущерба гражданам, правообладателям недвижимости, возникшего в случае применение не соответствующих требованиям технических регламентов безопасности документов, происходить не будет.

Очевидно также, что переадресование на утверждение проектов документов в государственные органы, которые не обеспечивали подготовку таких проектов, не может не способствовать затягиванию времени и порождению дополнительных административных барьеров, то есть, не может не способствовать развитию тенденций, противостоящих целям государственной политики, отраженным, в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» и дорожной карте «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 года № 1336-р.

Ограничение органов местного самоуправления в вопросах градорегулирования приведет к снижению профессионализма в управлении территориями на местах, к бездействию, апатии, поверхностному или циничному отношению к интересам частных лиц - владельцев недвижимости. Вместо высвобождения свободного творчества частных лиц на пользу устойчивого развития территорий, мы получим разрешительно-запретительный порядок, который будет изматывать собственников, отбивая всякое у них желание созидать - посредством строительства развивать города и территории. Инициируемое № 136-ФЗ возведение новых административных барьеров и создание правовой неопределённости не может не замедлить экономические процессы, снизить степень участия в них частных инвесторов.

Начиная с 2006 года последовал целый ряд специальных законов для реализации отдельных крупных инвестиционных строительных проектов, применительно к которым нормы Градостроительного кодекса РФ действовали в части, не противоречащей этим законом. Речь идет о таких законах как ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты», Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково», ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу Федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другие.

Какова общая характеристики этих законов. Общий смысл этих специальных по отношению к Градостроительному кодексу РФ законов в том, что для отдельных крупных строек документы территориального планирования не обязательны (достаточно проектов планировки и межевания территории), свои основания для изъятия земельных участков под строительство объектов, фактическая невозможность защитить свое имущество от изъятия или отстоять справедливую стоимость возмещения, возможность предоставить земельные участки под строительство заранее определенному (приближенному к власти) кругу лиц.