На основании поданных застройщиками заявок главные городские архитекторы проводили подготовку, заключающуюся в подборе необходимых графических материалов, предварительное обследование в натуре, съемке земельных участков, предназначенных под застройку, на основании чего готовился проект решения горисполкома об отводе земельного участка. К проекту решения прилагались материалы о характере и объеме строительства, характеристика проектируемого к отводу участка и т.п. В решении городского исполкома об отводе земельного участка указывался размер и местоположение земельного участка и наименование землепользователя, содержались обязательства застройщика в отношении сноса находящихся на участке строений, сохранения подземных и иных сооружений и т.п. Решение городского исполкома об отводе земельного участка являлось крайне важным правовым документом. Следующим действием по отводу земли после вынесения решения исполкома городского Совета являлся отвод земельного участка в натуре, то есть определенные землеустроительные действия, посредством которых на местности определялись и закреплялись границы и конфигурация отводимого земельного участка. Отводом земельных участков занимался отдел главного архитектора. За выполняемые работы по отводу земельных участков в натуре государственные учреждения и предприятия, а также общественные организации и отдельные граждане вносили определенную плату. Отвод завершался выдачей актов на бессрочное пользование, подписанием договоров на бессрочное пользование, договоров аренды. Правовым оформлением занимались городские коммунальные органы.
Как происходило изъятие земли?
Под изъятием понималось принудительное прекращение или изменение права землепользования государственных учреждений, предприятий и общественных организаций, а также отдельных граждан. Изъятие происходило на основании решений исполкомов местных Советов, причем довольно часто изъятие городских земель производилось не просто для прекращения права землепользования, а в целях последующего перераспределения земли между отдельными землепользователями. Приоритетно изъятие применяли, как правило, в отношении городских угодий (то есть незастроенных территорий). А изъятие городских земель в целях их последующего перераспределения допускалось лишь в исключительных случаях. Таким образом, создавалась стабильность, прочность пользования землями городской застройки и в известной мере гарантировались и защищались имущественные права и интересы государственных организаций, в оперативном управлении которых находились городские строения и сооружения, а также собственников городских строений. Изъятие городских земель могло производиться только для государственных и общественных надобностей. А говоря о государственных и общественных надобностях, следует понимать под этим, что изъятие городских земельных участков производилось в соответствии с генеральным планом города, который, априори, составлен и утвержден с учетом соблюдения государственных и общественных интересов.
Нередко изъятие земельных участков городской застройки, снос строений и сооружений, расположенных на этих участках, невыгодны с точки зрения материальных интересов. Но у Советского государства, выражавшего волю и интересы всего советского народа, на первый план была выдвинута не материальная выгода, а забота о благополучии населения. Именно поэтому на практике довольно часто в целях улучшения условий жизни и труда городского населения государственные предприятия подлежали сносу или переносу на новое место, на что затрачивались большие государственные средства. И все-таки понятие «изъятие для государственных и общественных надобностей» было общим, нераскрытым, в том числе и потому, что действовавшие на тот момент законодательные акты, регулирующие вопросы изъятие городских земель, не связывали необходимость изъятия земель с исполнением утвержденных проектов планировки и застройки городов. Это было существенным пробелом законодательства. Порядок изъятия земель регулировался Положением об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, утвержденных постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 марта 1929 года. Решение об изъятии под промышленное строительство принималось на основании ходатайств министерств, ведомств и совнархозов, которым были подведомственны те предприятия, учреждения и организации, в чью пользу совершалось изъятие. Изъятие городских земель для осуществления жилищного, культурно-бытового и коммунального хозяйства производилось во исполнение проектов планировки и застройки городов (которые утверждались вышестоящими органами). Изымались также и излишки земли, которые превышали более чем на 50% установленные для городов и поселков размеры усадебного землепользования.
Советским законодательством предусматривалось возмещение землепользователям убытков, возникавших из факта изъятия земли: это стоимость всех отчуждаемых строений, сооружений, насаждений и посевов (или стоимость их переноса и устройства на новом месте), а также неиспользованных затрат по обработке, удобрению, обводнению, осушению и пр. В тех же случаях, когда участок изымался из пользования одного государственного предприятия или учреждения и отводился в пользование другому государственному предприятию или учреждению, государство не несло убытков в связи с передачей строений, сооружений, и т.д. В этих случаях никаких расчетов между предприятиями не производилось, производилась безвозмездная передача имущества путем списания с баланса на баланс стоимости этих строений, сооружений. При изъятии земель у граждан, если на этих землях находились строения, принадлежащие на личной собственности, гражданам и членам их семей вместо стоимости, по их желанию, могли предоставляться квартиры. Для оценки стоимости сносимых строений граждан при исполкомах образовывались комиссии, решающие вопросы оценки с участием граждан.
Правовая организация планировки и застройки городов. Развитие и размещение отраслей народного хозяйства, культуры и науки в городах СССР осуществлялось в соответствии с государственными народно-хозяйственными планами, поэтому планировка городов являлась продолжением государственных народно-хозяйственных планов и направлена была на их реализацию.
В СССР считалось, что право частной собственности на земельные участки в городах дореволюционной России мешало правильной планировке и застройке городов и очень часто становилось непреодолимой преградой в дальнейшем их развитии. И именно поэтому национализация земли, осуществленная в результате Октябрьской революции создала благоприятные условия для государственного регулирования планировки и застройки населенных мест. Государственное регулирование планировки и застройки городов получило широкий размах лишь начиная с периода индустриализации страны, то есть с 1929 года.
Индустриализация сопровождалась бурным ростом старых и созданием новых городов, процесс расширения старых городских территорий и организация новых городских территорий необходимо было подчинить плановому регулирующему воздействию со стороны Советского государства. Это было осуществлено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926г. «Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки», которое для всех городов и поселков установило обязанность иметь надлежаще составленные и утвержденные в установленном законом порядке:
а) планы существующего расположения селитебных и иных категорий городских (поселковых) земель;
б) проекты планировки, содержащие как проекты переустройства существующих селитебных земель, так и проекты дальнейшего развития и расширения данного населенного места. Все возникающие города и поселки могли впредь сооружаться не иначе, как по утвержденным проектам планировки.
Это постановление определило основные пути дальнейшей научной разработки проектов планировки и практической постановки всего планировочного дела вообще. Чрезвычайно важную роль в развитии планировки и застройки городов сыграло принятое Пленумом ЦК ВКП (б) 15 июня 1931г. постановление «О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР», которое стало на длительное время программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов и знаменовало собой начало нового этапа в истории планировки и застройки городов Союза ССР. В развитие директив июньского Пленума ЦК ВКП (б) 1931 года было принято постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933г. «О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР», которое ввело характерные для социалистического государства правовые формы государственного регулирования планировки населенных мест. В соответствие с этим постановлением были установлены такие крайне важные правовые формы государственного регулирования планировки, как схема районной планировки и генеральный план города. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января 1934г. «Об устройстве населенных мест» в целях большей детализации и конкретизации генеральных планов была впервые установлена новая правовая форма государственного регулирования планировки населенных мест - проект детальной планировки.
Весьма большую роль в улучшении планировки городов Советского Союза сыграло принятое во исполнение директив июньского Пленума ЦК ВКП (б) 1931г. постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 10 июля 1935 г. « О генеральном плане реконструкции г.Москвы», которое не только определило пути переустройства столицы СССР, но и дало теоретические и практические основы планировки и застройки для всех городов страны.
В годы Великой Отечественной войны был нанесен огромный ущерб большому числу городов Советского Союза. Во время войны было разрушено и сожжено более 1700 городов и поселков. В первые годы войны в связи с перемещением промышленности в восточные районы страны строительство и реконструкция городов сосредотачивалась в основном на Урале, в Сибири и в Казахстане. Однако начиная с 1942 года Советское государство сразу же после освобождения оккупированных районов, несмотря на трудности войны, приступило к восстановлению городов, причем принимались во внимание все меры к тому, чтобы восстановление городов проводилось строго по утвержденным проектам планировки.
С окончанием Великой Отечественной войны Советское государство стало уделять еще больше внимания вопросам планировки и застройки городов. Важную роль в упорядочении городского землепользования послевоенного периода сыграло постановление СНК РСФСР от 9 августа 1945г. «О проектах планировки городов и поселков РСФСР», которое подтвердило ранее установленный принцип, что строительство новых, восстановление разрушенных и реконструкция существующих городов и поселков может производится только на основании проектов планировки.
Постановлением СНК РСФСР от 9 августа 1945г. была установлена новая правовая форма государственного регулирования планировки и застройки городов - правила застройки, основная цель которых состоит в упорядочении застройки городов и повышении градостроительной дисциплины.
Важную роль по улучшении использования городских земель, не предназначенных под застройку, а также временно не застраиваемых селитебных земель, сыграло постановление Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1948г. «О земельно-хозяйственном устройстве городов и рабочих поселков РСФСР», которое установило, что освоение, использование и эксплуатация территорий, не предназначенных под застройку, а также временно не застраиваемых селитебных земель должно производится на основе утвержденного плана земельно-хозяйственного устройства. В результате издания этого постановления, а также аналогичных постановлений в других союзных республиках государственное регулирование планировки населенных мест было дополнено новой правовой формой - планом земельно-хозяйственного устройства.
Таким образом, к послевоенному времени сложились следующие основные правовые формы регулирования планировки и застройки городов и поселков:
. Схема районной планировки.
. Генеральный план.
. Проект детальной планировки.
. Правила застройки.
. План земельно-хозяйственного устройства.
Планировка, осуществлявшаяся в городах постепенно стала входить и в быт колхозного села.
Следует подчеркнуть, что все основные правовые формы государственного регулирования планировки и застройки городов: схема районной планировки, генеральный план, проект детальной планировки, правила застройки и план земельно-хозяйственного устройства - только после их утверждения уполномоченными на то государственными органами приобретали юридическую силу и становились обязательными для исполнения всеми государственными учреждениями и предприятиями, а также общественными организациями и отдельными гражданами.
Схема районной планировки охватывала территорию одного или нескольких административных районов и даже области в целом. Схема районной планировки разрабатывалась на основе перспективного плана народного хозяйства и предусматривала перспективы развития производительных сил, размещение промышленных предприятий, электростанций, транспортных сооружений на срок до 25 лет, а также на первую очередь строительства - на ближайшие 10 лет. Основной задачей схемы районной планировки являлось обеспечение на территории района правильного координированного размещения промышленных предприятий и других объектов народного хозяйства, а также городов, поселков и мест отдыха населения. Особо важное значение схема районной планировки имела в районах новостроек.
Генеральный план имел важное значение для земельных правоотношений в городах, поскольку определял целевое назначение для всех территорий городских земель, предусматривал рациональную комплексную организацию планомерного использования городских земель, а также устанавливал перспективу развития городской территории. Генеральный план города являлся документом, в соответствие с которым производилось размещение всех видов строительства и осуществлялось использование земель в проектных границах города. Генеральный план устанавливал общие положения планировки и благоустройства города или поселка на 20-25 лет, а также основы размещения первоочередного строительства на ближайшие 5-10 лет. Генеральный план принимался на основе схему районной планировки, если таковая разрабатывалась для этой территории в связи с намечаемым строительством группы связанных между собой предприятий народного хозяйства. Проект детальной планировки уточнял, развивал и детализировал основные положения, устанавливаемые генеральным планом города, охватывал отдельные жилые и промышленные районы города, где предполагалось в ближайший период времени осуществлять строительство в больших масштабах.
План земельно-хозяйственного устройства являлся
основной правовой формой государственного регулирования планировки городских
угодий и временно не застроенных земель городской застройки. Использование
городских угодий и временной не застроенных земель городской застройки
производилось на основании этих планов. План земельно-хозяйственного устройства
разрабатывался на основе генерального плана города и являлся его продолжением.
План земельно-хозяйственного устройства разрабатывался с учетом развития города
на ближайшие 15-20 лет и он устанавливал: а) организацию мест культурного
отдыха, спорта, зеленых насаждений, дачных районов и санаториев; б)
оздоровление городских территорий, а также организацию мероприятий по
сохранению городской территории от разнообразного рода разрушений (оползней,
затопления, размывов, обвалов и т.п.); в) рациональное использование земель
сельхозназначения, а также организацию коллективных садов и огородов; г)
рациональное использование недр, торфяников, водных ресурсов и прочее.