Шведская модель обмена информацией и партнерства среди заинтересованных субьектов: пример командированных работников
Дворак Я., Цивинскас Р.
В перспективе реализация политики командированных работников основывается на деятельности специальных агентур и специфических сетях с другими действующими лицами. Такие сети имеют некоторые недостатки для успешного сотрудничества. Национальные агентуры имеют формальную независимость, гарантируя функционирование единого рынка ЕС. В то же время их регуляционная эффективность зависит от административного сотрудничества на национальном, двухстороннем и ЕС уровнях и необязательно полезна для всех сторон.
Реализация политики частично основывается на горизонтальном сотрудничестве, проактивном подходе, взаимодействии между учреждением по охране труда и заинтересованными субъектами. Как отмечают ученые (May, Winter, 2007), для сотрудничества в государственном управлении обязательно наличие следующих условий: польза для организации (организация видит в сотрудничестве больше пользы, чем издержек); увеличивается социальный капитал (организации сотрудничают, если доверяют друг другу); организационные способности (организации, имеющие доступ к лучшим ресурсам, менее склонны к сотрудничеству с другими). Эффективность реализации политики зависит от способностей руководителей государственных учреждений устанавливать связи с организациями, связывать разные культуры на государственном уровне и вне сферы влияния правительства, обмениваться идеями, ресурсами, властью с негосударственными партнерами (Conteh, 2013). Предыдущие исследования идентифицировали три основных типа сотрудничества:
административное сотрудничество на уровне ЕС (в основном между инспекциями охраны труда, а также между другими административными органами);
административное сотрудничество на национальном уровне (инспекции охраны труда, департаменты социального страхования, налоговые органы. В некоторых странах включены внешние действующие лица, например: профсоюзы, негосударственные организации);
сотрудничество на уровне формирования политики (правительства, политические партии, ответственные министерства и социальные партнеры). Данная форма сотрудничества идентифицирована на национальном и ЕС уровнях (Cremers, 2013; Hartlapp, 2014; Kullmann, 2015; Benz, Corcaci, Wolfgang Doser, 2016; Voss, Faioli et al., 2016; Hartlapp, Heidbreder, 2018). Основная цель данного исследования - установление основных факторов сотрудничества и лучшей коммуникации между заинтересованными субъектами в Швеции в сфере политики командированных работников. В ходе исследования авторы искали ответы на следующие вопросы: каково состояние сотрудничества и обмена информацией между заинтересованными субъектами, участвующими в процессе принятия решений по вопросам
политики командированных работников в Швеции? Как и в какой степени обмен информацией между заинтересованными субъектами влияет на сотрудничество в Швеции в сфере командированных работников?
Данные вопросы помогают интегрировать и консолидировать в наглядную схему теоретические и практические выводы исследования в сфере государственного управления, социального диалога, защиты прав командированных работников.
Предыдущие исследования в области сотрудничества и обмена информацией были сосредоточены на вопросах координации, мониторинга, правоприменения и партнерства. Напротив, очень мало внимания было обращено на вопросы обмена информацией и качества сотрудничества между административными органами стран ЕС, профсоюзами и бизнес-организациями. Данное исследование конструктивно дополняет более ранние работы эмпирически подтвержденными доказательствами о сотрудничестве и обмене информацией в одной из стран ЕС - Швеции.
При проведении исследования были использованы следующие методы: анализ научной литературы, Case study и полуформализованное глубинное интервью. Интервью и фокус-группы были проведены в октябре 2017 г. в Стокгольме.
Анализ научной литературы. В рамках исследования был проведен анализ научной литературы, охватывающей тематику индустриального сотрудничества в странах Западной Европы. Были выделены три типа подходов индустриального сотрудничества: голландский, немецкий и шведский, который в данном исследовании изучен детально. Также рассмотрены предыдущие работы и выявлены основные тенденции и проблемы статистической точности данных, связанных с командированием работников в странах ЕС. В то же время проанализирована возможность коммуникации и обмена информацией между основными заинтересованными субъектами в сфере политики командированных работников.
Полуформализованное глубинное интервью и фокус-группа. Респондентам качественного интервью и участникам фокус-группы вопросы были предоставлены заранее. Во время интервью и фокус-группы некоторые вопросы были перефразированы или были заданы дополнительные вопросы. Выбор данного метода исследований обусловлен возможностью гибкого применения метода для сбора информации о сотрудничестве и обмене информацией между основными заинтересованными субъектами в Швеции. Метод интервью позволяет респондентам выразить чувства или предоставить мнение, которое может противоречить официальной доминирующей позиции. Всего было проведено три индивидуальных интервью и две фокус-группы (в каждой по три участника). Информация, собранная во время интервью, была расшифрована и проанализирована. Респонденты были отобраны по следующим критериям: 1) профессиональный и научный интерес в сфере командированных работников; 2) представители профсоюзов, работающие в сфере командированных работников; 3) представители работодателей, работающие в сфере командированных работников; 4) представители государственных органов, работающие в сфере командированных работников. Информацию о респондентах кодировали. Респонденты, участвовавшие в индивидуальных интервью, закодированы под кодом SW, а респонденты фокус-групп - под кодом SWF.
Анализ случая. Для проведения эмпирического исследования выбрали метод анализа случая. Как отметил Yin (2003), данный метод - это эмпирический запрос, который изучает современные феномены в контексте настоящей жизни (англ. Real-life), когда граница между контекстом и феноменом четко не определена.
Ограничения исследования. В данном исследовании не проводится анализ о сложившихся в Швеции сетях для выработки соглашений в процессе обмена ресурсами, имеющимися у их акторов. Авторы не ставили целью исследовать ресурсную зависимость профсоюзов, работодателей и государственных органов как основу партнерства. Поэтому анализ ограничивается формальными правилами коммуникации между участниками шведского рынка труда.
Командированные работники в Европейском союзе.
Основные тенденции
Командированные работники как социоэкономический феномен имеет специфические тенденции и модели в ЕС. Число командированных работников постоянно растет. С 2010 по 2014 г. годовая норма командированных работников увеличилась на 9,6 процентов (более 1,9 млн. человек). В 2015 г. абсолютное количество формуляров A1, выпущенных для застрахованных лиц в странах-членах ЕС, увеличилось приблизительно на 7 процентов и достигло 2,05 млн. (Pacolet, De Wispelaere, 2017). Важно заметить, что последнее число необязательно точно показывает количество выданных формуляров A1 и число лиц, вовлеченных в процесс командированных работников.
Некоторые ученые заявляют, что директива ЕС о командированных работниках создала новые возможности для трудовой миграции, после того как страны Восточной Европы вступили в ЕС. Данная модель была основана на субподрядных работах в новых странах ЕС и облегчает командирование работников в Западную Европу на строительные площадки, работу в транспортном секторе (см.: Hassel et al., 2016; Voss et al., 2016). Директива о командированных работниках влечет за собой минимальные требования к условиям труда и, самое главное, информацию о системе социального обеспечения, применимую на время командирования. Есть мнение, что большинство работников извлекают выгоду из реаллокации рынка труда c точки зрения зарплаты и карьеры, хотя есть и те, кто проигрывает (Berglund, Furaker, 2016). Важно подчеркнуть, что командирование работников как форма трансмобильности началась в Восточной Европе в 2010 г. (Cremers, 2013; Voss, 2016).
Анализ литературы показал, что в сфере командированных работников существуют четыре основные административные проблемы для национальных государственных органов (в основном это инспекции труда, а также налоговые органы и службы социального обеспечения): 1) государственные учреждения не могут выполнять свои задачи из-за ограниченной возможности работы на территории другой страны, поэтому национальным государственным учреждениям необходимо сотрудничать, преодолевая государственные юрисдикции; 2) национальные агентства сталкиваются с новыми административными требованиями (запрос информации, управление трансграничными процессами); 3) формализация сотрудничества с использованием системы ИМИ (англ. Internal Market System) (Vifell & Sjцgren, 2014; Wall, 2016; Hartlapp & Heidbreder, 2018); 4) различные способы обмена информацией, координации партнерства (двустороннее партнерство или институциональная координация) (см.: Hartlapp, 2014; Kulmann, 2015; Hartlapp & Heidbreder, 2017).
В 2015 г. больше всего формуляров A1 было выдано в Польше (463 тыс. 174 экземпляра). Поэтому Польша является одной из стран, чаще всего командирующих работников в страны ЕС. В 2013 г., по данным Шведского управления охраны труда, польские работники (примерно 1400 человек) лидировали в сфере командирования на строительные площадки в Швецию, на втором месте были литовские работники (примерно 420) и на третьем - датские (примерно 400) (см.: PA Consulting Group, 2014). Основное количество командированных работников, направленных из Восточной Европы в Западную Европу, работают в строительном секторе (Польша - 36,9%; Литва - 46,9%; Эстония - 62,6%). Также высока доля работников, занятых в транспортном секторе (Польша - 19,6%; Латвия - 14,6%) (см.: European Commission, 2016 a,b,c,d).
Также важно подчеркнуть, что существуют пробелы и ограничения в статистических данных для сравнительного анализа (Cremers, Dolvik, Bosch, 2007). Статистические данные не раскрывают всех лиц, включенных в данную форму мобильности, несмотря на ограниченный характер командированных работников. Числа не отражают реальную картину из-за того, что некоторые фирмы не подают заявки на формуляр A1 в случае, если работники командируются на короткое время. PA Consulting Group (2014) установила, что не все компании, занимающиеся командированием работников, знают о необходимости сообщать об этом. Также некоторые работники командируются по нескольку раз в год. Статистика выдачи формуляра A1 скорее объясняет феномен командированных работников, чем их число и динамику. Тем не менее, несмотря на недостаток данных, можно выделить некоторые конкретные модели миграции работников в ЕС.
Данные показывают, что распределение работников по экономическим секторам имеет похожую тенденцию, но в то же время заметны и различия. Имеет место новый феномен, когда работники третьих стран прибывают в Польшу и далее пересылаются в другие страны ЕС. Недавно появившаяся потребность в рабочей силе была заполнена украинцами, прибывающими через польские агентуры (см.: Olszewski, 2014; Buckley, Huber, 2014). Респонденты данного качественного исследования также отмечали, что количество украинских и белорусских работников в Швеции растет. Как заметил респондент, «украинцы, белорусы прибывают через агентуры в Балтийских странах... Агентуры нанимают их и затем командируют в Швецию, Финляндию и Норвегию» (Интервью с SW2). Украинцы командируются польскими компаниями в другие страны ЕС, очень часто без заполнения требуемых документов и получения формального статуса. В неофициальном дискурсе этот феномен получил название «полулегальный польский путь».
Подходы индустриального сотрудничества в западных странах
Большое количество исследований в западных странах (например, Нидерландах) рассматривают сотрудничество между органами власти и социальными партнерами как систематический и экстенсивный процесс (см.: van Hoek, Houwerzijl, 2011). В рамках данного исследования доминируют три типа урегулирования индустриального сотрудничества, более детально в рамках данной статьи будет рассмотрен шведский тип. Первый тип - голландский. В рамках данного типа профсоюзам сообщается о нарушениях, связанных с командированными работниками (Berntsen, 2015). Это предоставляет социальным партнерам возможность для проведения мониторинга выполнения коллективных договоров и превенции потенциальных нарушений. Ранние исследования показали, что для лучшего сотрудничества создаются посреднические команды, которые помогают создавать условия для близкого сотрудничества (в основном в строительном секторе). Голландская инспекция труда заключает договоры с профсоюзами для периодических встреч и обмена информацией. Также похожие договора заключаются с другими государственными службами в целях обмена информацией. Данные примеры составляют консультационный процесс. Консультации проводятся с министерствами, имеющими компетенцию в определенной сфере публичной политики (Kullmann, 2015).
Второй тип - немецкий. В Германии существует сотрудничество между государственными, региональными институциями и профсоюзами. В так называемом «Typologiepapier» представлены описания ситуаций, в которых возникает обязанность для взаимного предоставления информации (фиктивное трудоустройство, недекларированная работа). Контрольные действия общего рынка ЕС являются другой формой сотрудничества. Последние исследования обнаружили, что описанные формы сотрудничества зачастую являются несистематичными. Как показывают некоторые исследования, эти механизмы редко выполняются (van Hoek, Houwerzijl, 2011).
Третий тип - шведский. Как будет рассмотрено далее, шведский тип не характеризуется систематическим сотрудничеством между государственными органами и социальными партнерами. В то же время профсоюзы регулярно информируют власти, когда имеются подозрения о недекларируемой работе или других нарушениях правил командирования работников. Ученые заметили, что обязательство информировать в случае подозрения о недекларированной работе перенесено в область более интенсивного сотрудничества между инспекцией труда и профсоюзами западных стран.