Материал: semenov_vt_shtompel_ne_formirovanie_ustoichivogo_razvitiia_m

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

что в зависимости от национального контекста могут варьироваться и взаимоотношения между исследователями и местными органами управления и другими субъектами.

Как свидетельствует опыт некоторых стран, в настоящий момент имеются две основные концепции партнерства: одна из них нацелена на ассоциацию органов частного и публичного секторов, а другая — на координацию деятельности публичных ведомств с точки зрения разных звеньев и секторов. Ни одна из них, как представляется, не отличается такого рода интегрирующим эффектом, который необходим для изыскания консенсуса. Некоторые категории населения, независимо от их численности, отстранены от партнерских отношений, например, часто не представлена молодежь. От участия обычно отстраняются и этнические меньшинства, на которые в некоторых городах приходится значительная доля населения, и порой это оборачивается неблагоприятными последствиями в плане легитимности местных органов власти. Вместе с тем, в последнее время

всфере управления укрепили свою представленность женщины — либо своими силами, либо благодаря поддержке за счет конкретных мер, намеченных властями. В русле «Повестки дня на XXI век» в качестве одного из главных условий устойчивого развития признается вовлечение в жизнь общества максимально большого числа различных групп.138 Вместе с тем,

вкаждой стране в силу конкретных исторических обстоятельств имеется свой подход к данному вопросу.

Если прежде планирование было ориентировано на концентрацию рабочей силы применительно к промышленным предприятиям, то сегодня планирование больше нацелено на привлечение промышленных предприятий и предприятий сферы услуг за счет создания благоприятной городской среды, обеспечения возможностей в плане высокого уровня образо-

138 Lindner С., 1997, Agenda 21, pp. 3-14, in F. Dodds (Ed.), The Way Forward, beyond Agenda 21, London Earthscan; Lascoumes P., 1996, L écopouvoir, environnement et decisions.Paris. La Découverte.

206

4.2. Градостроительное партнерство

вания, а также культурного строительства. Как представляется, такого рода курс действий выгодно отражается на этапе перехода от индустриальной экономики к сервисной индустрии услуг.

В одних странах городские услуги, такие, как водоснабжение, транспорт, энергоснабжение и здравоохранение, обеспечиваются частными предприятиями, тогда как в других этим занимаются государственные ведомства. Иногда такого рода обеспечение строится на комбинации этих моделей — частные предприятия предоставляют услуги в соответствии с нормами, устанавливаемыми местными органами власти. Наконец, реализация градостроительных благ может производиться по рыночным ценам, и в этом случае публичный сектор заботится только об обеспечении универсального минимума услуг наиболее ущемленным категориям граждан. В некоторых европейских странах локальные градостроительные блага предоставляются главным образом публичным сектором.

Отмечается рост тенденции к тому, что граждане предпринимают судебные акции против градостроительной практики и градостроительных проектов в порядке отстаивания своих прав, и особенно права частной собственности. Опираясь на аргументы, почерпнутые из правозащитных текстов и традиций, местные собственники устанавливают для местных публичных ведомств сильные ограничения с точки зрения покупки владений с целью строительства доступного жилья, создания новых мест общественного пользования и т. д. Коллизии между местными собственниками и публичными ведомствами особенно отчетливо проявляются в странах с переходной экономикой, где право на собственность являет собой новую реальность и отстаивается решительно, но они отмечаются и во всех странах, где такие коллизии создают трудности для городских директивных и плановых органов.

Партнерство и ответственность. В рамках партнерского подхода соответствующая реализация возлагается на те или иные коалиции, вклю-

207

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

чая различные комбинации субъектов. Но если многие такие коалиции могут носить эффективный характер в плане синергизма политики, объединения финансовых ресурсов, а также других аспектов, то более сомнительный характер носят их последствия для силовых взаимоотношений и демократии. Политика, проводимая более или менее эпизодическими сетевыми системами, вовсе не обязательно отличается синхронизованностью или увязкой с национальными приоритетами. Подчас над ней доминируют сложившиеся корпоративные интересы и мощный бюрократический аппарат, тогда как избранные политики и маргинализированные группы оказываются в гораздо более слабом положении, а то и просто отстраняются.

Если традиционная форма управления, по крайней мере теоретически, содержала цепочку подотчетности, которая в конечном итоге замыкалась на том или ином выборном органе типа парламента или городского совета, то в случае партнерских механизмов вопрос о подотчетности остается весьма открытым. В лучшем случае эти механизмы могут выступать в качестве полезного дополнения к представительной демократии, давая право голоса группам, отчужденным от общества. В худшем же случае партнерские механизмы могут представлять собой более или менее изощренные формы стойкого элитарного управления.

Одна из крупных проблем в связи с концепцией партнерства заключается в том, что она тяготеет к ограничению круга участников политического процесса элитарными кругами, которые уже и без того занимают в обществе прочные позиции. Таким образом, партнерства сопряжены с риском того, что они могут превратиться в некие «фильтровальные сообщества». И тогда эти общества будут сами решать, каких субъектов им интегрировать, какова роль этих субъектов и каковы правила игры, а также решать, какие вопросы включать, а какие не включать в политическую повестку дня. Таким образом, партнерства тяготеют к подмене публичной подотчетности частным управлением. Чтобы противостоять такой эволю-

208

4.2. Градостроительное партнерство

ции, важнейшее значение начинает обретать роль местного самоуправления и его представителей. Имеет ли представительное местное самоуправление волю и способность к тому, чтобы подкреплять фундаментальные демократические ценности в том случае, когда оно взаимодействует с различными «партнерами» в рамках размытых сетевых структур формирования политики? Этот вопрос подчеркивает то обстоятельство, что проблемы подотчетности и выработки политики имеют актуальный характер как для правления, так и для управления.

Управление и градостроительство. В широком плане послевоенная теория планирования эволюционировала от рациональной всеобъемлющей модели планирования в сторону так называемого «пропагандистского планирования», а потом и перешла к формам планирования, обеспечивающим большее право голоса простым гражданам. Таким образом, рациональное планирование преобразовалось в «кооперационное», или «коммуникативное» планирование.139

С течением времени претерпела сдвиги и роль, отводимая планирующему работнику, включая такие роли, как координатор, творец, эксперт, чиновник, администратор, планировщик-пропагандист, посредник и примиритель. На практике планирующий работник может, в зависимости от условий, выступать в разных функциях. Вопрос о том, сопровождались ли такие сдвиги в теории планирования в практике планирования остается открытым, хотя предпринимаются решительные попытки придать планированию более интегрирующий характер, о чем свидетельствуют, например, предпринимаемые повсюду в мире многочисленные локальные мероприятия в рамках «Повестки дня на ХХI век».

По сложившимся концептуальным представлениям, коммуникативное планирование сопряжено с немалой консенсусной нагрузкой, что отражают еще и существующие веяния в сфере демократической теории, где

139 Healey, P., 1997, Collaborative Planning. London: Macmillan.

209

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

вошли в обиход такие обороты, как дискуссионная, или дискурсивная демократия.140Существо дискуссионной модели составляет идея о том, что при принятии решений должно быть услышано мнение каждого и решение не должно приниматься в том случае, когда оно воспринимается как принципиально неверное. Следует, однако, иметь в виду, что приверженность идеалам дискуссионной демократии не исключает признания коллизий в сфере реального планирования и политической жизни. Наоборот, акцент на консенсусе в практике планирования отражает собой необходимость улаживания этих самых конфликтов.

Таким образом, градостроительное планирование можно охарактеризовать как рациональную, нисходящую деятельность, как своего рода переговорный процесс между исключительным кругом заинтересованных субъектов, в то же время, как восходящий, коммуникативный процесс, вовлекающий широкий круг субъектов.

Городское управление должно соответствовать сложности самого города как объекта управления и обеспечивать его успешное социальноэкономическое развитие. Проблемы и достижения в управлении городами невозможно оценить без четких критериев. Для оценки уровня развития городов и эффективности управления ими необходима четкая и ясная шкала измерений, достоверные данные, методика сравнений и индексации.

140 Dryzek, J. S., 1990, Discursive Democracy. Politics, Policy, and Political Science. Cambridge, New York, Oakleigh: Cambridge University Press; Elster, J. (Ed.) ,1998, Deliberative Democracy. Cambridge, New York, Oakleigh: Cambridge University Press; Nino, Carlos Santiago (1996) The Constitution of Deliberative Democracy. New York and London: Yale University Press.

210