Материал: Роль местного бюджета в решении проблем социально-экономического развития муниципального образования
Принцип автономности бюджета муниципального образования подразумевает:
ü право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
ü наличие собственных источников доходов бюджета муниципального образования;
ü законодательное закрепление собственных и регулирующих доходов бюджета муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством Российской Федерации;
ü право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством определять направления расходования средств бюджета муниципального образования;
ü право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством определять источники финансирования дефицитов бюджета муниципального образования;
ü недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, сумм превышения доходов над расходами бюджета и сумм экономии по расходам бюджетов;
ü недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения бюджета муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Стоит отметить, что существует мнение о том, что формулировка предложенного принципа (автономности бюджетов) отличается от формулировки соответствующего принципа, введенного ст. 31 Бюджетного кодекса РФ (самостоятельности бюджетов). Она в большей степени соответствует содержанию указанного принципа и лингвистически точнее: понятие самостоятельности может служить только характеристикой деятельности юридического или физического лица (субъекта правоотношений), а понятие автономности - предмета или явления (объекта правоотношений), а бюджет является не субъектом, а именно объектом правоотношений. Уместно в этой связи отметить также некорректность используемого в законодательстве, в том числе в Бюджетном кодексе РФ, выражения “отношения между бюджетами”.
Принцип равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ предполагает установление единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты, проведение бюджетной политики в отношении местных бюджетов по единым правилам.
В заключении хотелось бы отметить, что существуют различные точки зрения, отражающие различное количество принципов построения бюджетной системы и бюджетов муниципальных образований в частности. Большое значение принципы построения бюджетного процесса муниципального образования имеют на стадии разработки проектов нормативных финансово-правовых актов, поскольку позволяют создавать и принимать эффективные бюджетные нормы.
местный муниципальный бюджет доходный
1.3 Специфика
бюджетного процесса в муниципальном образовании
Основной бюджетно-финансовой категорией бюджетных отношений выступает бюджетный процесс. Как организационно-финансовую категорию бюджетный процесс необходимо рассматривать с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широкой (экономической).
С узкой позиции бюджетный процесс представляет собой деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. С широкой позиции, бюджетный процесс - это комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов; бюджетное право; систему бюджетов; бюджетную систему и бюджетный механизм, т.е. систематизирующая весь комплекс отношений организации и управления бюджетами всех уровней власти посредством бюджетного механизма, закрепленных норм бюджетно-налогового права.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетный процесс как «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности».
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнение осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, и ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией.
С экономической точки зрения бюджетный процесс имеет определенные стадии. В одном бюджетном цикле стадии бюджетного процесса следуют друг за другом строго последовательно. Но все же, на практике стадии могут осуществляться одновременно. Например, с исполнением бюджета готовится проект бюджета на следующий финансовый год, а также формируется отчет исполнения бюджета, реализуется аналитическая и контрольная деятельность. Все же, некоторые вопросы методологии, процедуры технологического характера остаются не достаточно проработанными в законодательстве.
В научной литературе формирование бюджета
муниципального образования проходит 4 стадии (рис.2):
Рисунок 2 Стадии бюджетного процесса
Проанализируем каждую из стадий бюджетного процесса, выделим ее особенности и сложности ее исполнения.
Составлению проектов бюджета предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования, включая подготовку сводных финансовых балансов, которые входят в основу проекта бюджета.
Таким образом, бюджетное планирование и прогнозирование является неотъемлемой частью бюджетного процесса, при котором формируются основные показатели бюджета, оцениваются его доходные возможности с позиции установленных расходных обязательств.
Качество бюджетного планирования определяется не только совпадением планируемых и фактических сумм доходов и расходов, но и определением резерва роста доходов и поиском направлений оптимизации расходов, то есть их сокращение.
Для обеспечения качества бюджетного планирования на муниципальном уровне и эффективного выполнения бюджетного процесса необходимо соблюдать определенных условий, подразделяющиеся на объективные и субъективные (См. таблица 2).
Сравнительный анализ плановых и отчетных показателей бюджета свидетельствует о том, что формирование первоначального бюджетного плана носит весьма приблизительный характер. При оценке деятельности органов власти муниципального образования необходимо это учитывать. Это позволит повысить заинтересованность в качестве бюджетных планов.
Немаловажным вопросом в бюджетном планировании
является разработка методики расчета показателей и ее грамотное применение. Но,
изначально, необходимо установить четкую взаимосвязь бюджетных показателей с
базовыми параметрами. Как показывает практика, при формировании бюджетных
показателей основной проблемой является отсутствие необходимой информации для
расчетов.
Таблица 2.
Условия обеспечения качества бюджетного планирования на муниципальном уровне
|
Критерий условий |
Группа условий |
Характеристика |
|
Объективные условия |
Экономические |
Связанные с уровнем экономического развития территории, наличием экономического роста |
|
|
Правовые |
Предполагают наличие долговременного закрепления доходных источников и расходных обязательств за соответствующими программного обеспечения |
|
|
Методологические |
Наличие простой единой для всех местных бюджетов методики планирования доходов и расходов, наличие соответствующего программного обеспечения |
|
|
Информационные |
Объективность и полнота информации, используемой в ходе бюджетного планирования. Условия можно отнести в определенной степени к субъективным, поскольку при отсутствии нормативных документов, регламентирующих информационный обмен между различными структурами, могут возникать проблемы при получении необходимой информации. |
|
Субъективные условия |
Политические |
Отсутствие политической направленности на территории муниципального образования, взаимопонимание и сотрудничество различных ветвей власти. |
|
|
Профессиональные |
Наличие высоко квалифицированных кадров, имеющих специальное образование и постоянно повышающих квалификацию, уровень своей профессиональной подготовленности |
|
|
Материально-технические |
Наличие необходимой технической оснащенности для внедрения новейших методик и обработки объемной информации |
Какой бы совершенной не была методика, использование недостоверной информации негативно отражается на планировании. Как видно из таблицы 3, не все данные относятся к внутренним источникам, которые могут быть получены в органах местного самоуправления.
Методика расчета должна отвечать следующим
требованиям: быть простой и основываться на закономерностях развития базы для
исчисления того или иного показателя.
Таблица 3
Взаимосвязь отдельных бюджетных показателей с базовыми параметрами
|
Бюджетные показатели |
Базовые параметры |
Орган, владеющий информацией |
|
Налоговые доходы |
||
|
Налог на доходы физических лиц |
Начисленный фонд оплаты труда |
Органы статистики |
|
Налог на имущество физических лиц |
Инвентаризационная стоимость имущества граждан |
Регистрирующие органы |
|
Земельный налог |
Кадастровая стоимость земельного участка |
Регистрирующие органы |
|
Единый налог на вмененный доход |
Величина вмененного дохода |
Налоговые органы |
|
Единый сельскохозяйственный налог |
Прибыль от реализации произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции |
Налоговые органы |
|
Неналоговые доходы |
||
|
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности |
Размер арендной платы, площадь имущества, предоставленного в аренду |
Органы местного самоуправления (ОМСУ), департамент имущественно-земельных отношений |
|
Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства |
Объем предоставленных платных услуг, утвержденные тарифы по платным услугам |
Бюджетные учреждения |
|
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов |
Стоимость 1 м2 имущества, площадь реализации имущества |
ОМСУ, департамент имущественно-земельных отношений |
|
Прочие неналоговые доходы |
Валовой муниципальный продукт |
Органы статистики |
Характеристика основных методов бюджетного планирования и прогнозирования представлена в таблице 4.
Каждый вид доходов предполагает применение
индивидуального подхода к оценке. Так, используемые методики расчета доходных
поступлений должны учитывать особенности вида дохода, возможности получения
полной и достоверной информации.
Таблица 4.
Основные методы бюджетного планирования и прогнозирования
|
№ |
Наименование метода |
Содержание метода |
Достоинства |
Недостатки |
|
1 |
Экстраполяция |
Предусматривает расчет плановых показателей на основе получения фактических данных с учетом установленного темпа изменений |
Простата, доступность, наличие информационной базы |
Не учитываются изменения законодательства, а также экономические и демографические изменения |
|
2 |
Экспертные оценки |
Предполагает использование оценок экспертов на основе обобщения и математической обработки их выводов |
Позволяет учитывать специфику отдельного бюджетного показателя |
Высокая доля субъективизма, высокая зависимость от профессионализма эксперта |
|
3 |
Математическое моделирование |
Предполагает построение математических моделей, имитирующих реальные экономические процессы |
Позволяет учитывать различные методы планирования, их взаимосвязь, выбрать вариантов развития событий наиболее приемлемый |
Требует специфического программного обеспечения и высокой квалификации кадров |
|
4 |
Корреляционный |
Предполагает зависимость бюджетных показателей от важнейших параметров |
Дает возможность принять во внимание наиболее значимые факторы |
Необходимо проводить глубокий факторный анализ, ранжировать факторы, влияющие на конкретные бюджетные показатели, требуется разработка соответствующих программных продуктов |
|
№ |
Наименование метода |
Содержание метода |
Достоинства |
Недостатки |
|
5 |
Трендовый |
Предполагает зависимость бюджетных показателей от фактора времени |
Учитывается устойчивый темп изменений, простота, значительная информационная база |
Не принимаются во внимание другие факторы (экономические, демографические), кроме фактора времени |
|
6 |
Сценарный |
Позволяет оценить последствия тех или иных политических решений |
Дает возможность учитывать наряду с экономическими факторами и политические |
Метод основывается в большей мере на политических предпочтениях, низкая научная основа планирования |
Процесс бюджетного прогнозирования существенно осложняют постоянные изменения в бюджетной классификации. Это, во-первых, препятствует прозрачности бюджетных средств, во-вторых, снижает качество планирования, так как проведение глубокого финансового анализа и составление определенного мнения по вопросу состояния финансов муниципальных образований и перспектив их развития возможно только при условии стабильности бюджетной классификации, по крайней мере, в течение 5 лет.