Тем самым была изменена правовая база эксплуатации жилых зданий. Раньше ответственность за эксплуатацию жилых зданий лежала на государстве. Теперь эта ответственность возлагалась на собственников любой формы. Ввиду отсутствия проработанного механизма для реализации данного положения и неготовности большинства населения к решению текущих жилищно-коммунальных проблем перед государством все острее начал вставать вопрос о необходимости принятия крупномасштабных мер, направленных на оздоровление состояния отрасли ЖКХ и ее развитие.
Одной из таких мер стало принятие закона РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», вступившего в силу 21.01.1993г.
Законом были определены и установлены:
главные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях;
установлены единые общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении всевозможных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.
Впервые были ясно сформулированы цели федеральной жилищной политики:
обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;
осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов;
создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования;
развитие частной собственности;
обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере;
развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда [7].
К концу первого этапа реформы ЖКХ (1996 г.) изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республик, краев и областей в большинстве регионов. На смену территориально-производственных объединений жилищно-коммунального хозяйства, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли Министерства, Комитеты, Департаменты, выполняющие только лишь функции управления. Благодаря новому законодательству изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно-коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления. На муниципальном уровне начали создаваться службы «Заказчика» - организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно-коммунальному обслуживанию населения.
Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» было определено, что к 1998 г. отрасль ЖКХ должна перейти на полную самоокупаемость. Впрочем к указанному сроку становилось ясно, что реализация провозглашенных целей далека от завершения. В 1995 г. срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 г. - с 10 до 15 лет. Это существенно повлияло на состояние финансирования отрасли. Одновременно в этот же период была резко расширена система льгот на оплату услуг ЖКХ. Создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачивались предприятиями ЖКХ.
Оставались нерешенными проблемы:
качественного профессионального обслуживания и содержания жилищного фонда;
непременно ухудшающегося технического состояния объектов коммунальной инфраструктуры;
катастрофического падения сборов реальных платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при постоянно растущих тарифах.
Все вышеперечисленное и привело к необходимости перехода ко второму этапу реформы отрасли [8].
Второй этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием в мае 1997 года «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», целями которой являлись:
- обеспечение условий проживания, соответствующих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
- смягчение для населения процесса изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного существования и функционирования [9].
В рамках принятой 17.09.2001 г. постановлением Правительства РФ Федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище» на 2002-2010 годы» была разработана подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», основные цели которой были:
увеличение отдачи, стабильности и надежности функционирования систем жизнеобеспечения народонаселения;
привлечение вложений в жилищно-коммунальную отрасль; совершенствование качества услуг с одновременным понижением расходов;
адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Основными задачами подпрограммы являлись:
финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий методом реструктуризации и ликвидации их задолженности;
доведение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня;
жесткое соблюдение установленных стандартов оплаты услуг общественностью;
переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малоимущих семей;
- снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг;
формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса методом становления конкурентной борьбы в области предоставления жилищных услуг;
создание взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов-предприятий топливно-энергетического комплекса;
обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на базе прогрессивных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям [10].
Достижение ключевых целей подпрограммы было призвано обеспечить вероятность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования программных методов управления на федеральном уровне. Действие подпрограммы было рассчитано на первый этап реализации ФЦП «Жилище»: 2002-2005 годов.
Подводя итоги реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», можно отметить некоторые позитивные результаты:
- преодоление снижения надежности работы жилищно-коммунального комплекса после финансового кризиса 1998 года;
стабилизация финансового положения организаций коммунального комплекса;
создание законодательной базы проведения реальных рыночных преобразований в жилищно-коммунальном комплексе;
осуществление перехода к системе персонифицированных социальных счетов граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг;
появление на рынке коммунальных услуг организаций частных форм собственности.
В 2003-2004 годах в масштабах реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» оказана государственная поддержка в финансировании возведения и реконструкции 240 объектов коммунальной инфраструктуры в 63 субъектах Российской Федерации.
Помимо прочего, велись мероприятия сосредоточенные на создании автоматизированных систем управления технологическими процессами городского коммунального хозяйства и другие работы.
Тогда как было признано, что положительного изменения ситуации при реализации вышеуказанной подпрограммы добиться не получилось. Следствием стала невысокая эффективность использования бюджетных средств в жилищно-коммунальном комплексе, недостаточное привлечение средств внебюджетных источников для финансирования строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры [11].
Основными трудностями реализации подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» стали:
недостаточность ресурсов;
недоступность эффективных механизмов для стимулирования положительных изменений в жилищно-коммунальном комплексе.
Средства федерального бюджета расходовались на безвозмездное финансирование проектов строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Отсутствовали четкие критерии принятия решений, что собственно не привлекало в сектор частных инвестиций.
Задача создания нормативной правовой базы, достаточной для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и привлечения в отрасль частных инвестиций, которая во многом обозначила содержание подпрограммы, была в основном решена с принятием федеральных законов, нацеленных на формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации.
Третий этап реформы жилищно-коммунального сектора начался после вступления в силу с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса Российской Федерации, который установил три формы управления многоквартирными домами:
непосредственное управление собственниками жилья;
управление управляющей компанией;
управление товариществом собственников жилья [12].
Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе между владельцами помещений в многоквартирном доме, управляющей компанией, подрядными организациями всевозможных форм собственности. Последние осуществляют обслуживание и содержание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры. А также между товариществом собственников жилья - некоммерческой организацией, основанной на добровольном членстве собственников помещений.
Следует отметить, что впервые в истории современного жилищного законодательства гражданам-собственникам жилья было дано полное право:
лично определять способ управления общим имуществом своего многоквартирного дома;
выбирать компанию, которая должна осуществлять его содержание, ремонт и техобслуживание.
При всем при этом муниципальные образования и субъекты РФ, а также юридические лица, имеющие в собственности помещения в этих домах, уравнены в правах с гражданами и голосуют на общих собраниях собственников наравне с ними. Это было одним из важнейших шагов законодательства в направлении повышения ответственности граждан за состояние жилья, в котором они проживают, и стимулирования населения к проявлению инициативы в решении вопросов содержания жилищного фонда. Вместе с тем раньше действовавший Жилищный кодекс РСФСР изначально был рассчитан исключительно на государственное управление жилищным фондом, его содержанием и ремонтом [13].
Одновременно с правом самостоятельно определять судьбу многоквартирного дома государство возложило на собственников помещений такого дома бремя затрат на содержание совместного имущества дома, в доле каждого собственника, пропорциональной его доле в праве общей собственности на общее имущество [14].
В развитие данной нормы Правительством РФ 13.08.2006 г. были приняты «Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме», которые:
конкретизируют состав общего имущества многоквартирного дома;
характеризуют границы эксплуатационной ответственности за состояние инженерных и коммуникационных сетей;
устанавливают единые требования к содержанию общего имущества, совместные положения об оплате собственниками расходов на содержание общего имущества, и компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за содержанием общего имущества [15].
Необходимо сказать, что по сведениям Федеральной службы государственной статистики РФ по состоянию на конец 2009 года правом приватизации занимаемых жилых помещений в России решили воспользоваться владельцы 28000 тыс. жилых помещений. Это 73% от общего числа жилых помещений, подлежащих приватизации [16].
По всей видимости, в этой связи Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации Законом РФ от 01.02.2010 г. №4-ФЗ перенесла срок окончания действия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» с 01 марта 2010 года на 01 марта 2013 года [17]. Тем самым государство дало возможность тем, кто еще по некоторым причинам не приватизировал занимаемые жилые помещения, сделать это в ближайшие три года, и с другой стороны, стремится к постепенному уменьшению своего участия в расходах на содержание и ремонт жилищного фонда.
Параллельно с мероприятиями по реализации положений нового Жилищного кодекса РФ стартовал второй этап реализации ФЦП «Жилище», в рамках которого в действие вступила подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», рассчитанная на 2006-2010 годы и сменившая собой прекратившую действие подпрограмму «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».
Данная подпрограмма была призвана служить инструментом реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», объявленного Президентом РФ В.В. Путиным 05.09.2005 г. на его встрече с правительством, парламентом и главами регионов в рамках Программы приоритетных национальных проектов. Цели и задачи программы отвечали целям и задачам указанного национального проекта.
Целью подпрограммы считается создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими уютные условия проживания.
Подпрограммой были поставлены следующие задачи:
повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры;
модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
привлечение средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры [18].
Для оказания содействия процессу реформирования отрасли в июле 2007 года была учреждена некоммерческая организация - Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», учредителем которой является Российская Федерация, а координацию деятельности осуществляет Министерство регионального развития РФ [19].
Одним из главных приоритетов национальной жилищной политики Российской Федерации является обеспечение комфортных условий проживания и доступности коммунальных услуг для населения.
Целью подпрограммы явилось создание условий для приведения коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания.
Для достижения намеченной цели предполагается решить задачу по оказанию субъектам Российской Федерации государственной поддержки завершения строительства и реконструкции 19 объектов коммунальной инфраструктуры и для ввода их в эксплуатацию в 2011 - 2015 годах.
В 2008 - 2010 годах в масштабах реализации
подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» оказана
государственная поддержка возведения и реконструкции объектов коммунальной
инфраструктуры в 63 субъектах Российской Федерации. Это позволило обеспечить
реконструкцию более 10000 км сетей водоснабжения и канализации, отопительных
котельных общей мощностью более 25000 Гкал/ч, очистных сооружений на объектах
водоснабжения и канализации общей производительностью более 5000 тыс. куб.
метров в сутки. Однако не по всем объектам коммунальной инфраструктуры были
завершены работы по строительству и реконструкции. Следует также отметить, что
проектная документация на строительство и реконструкцию объектов коммунальной
инфраструктуры в ряде случаев была разработана в 1984 - 1999 годах. В связи с
этим предусмотренные конструктивные решения не отвечали современным
требованиям, в том числе требованиям к технологии строительства. Пересмотр и
приведение проектной документации в соответствующую форму привели к
существенному увеличению сметной стоимости строительства и реконструкции объектов.