Екатерина Великая начала свои преобразования с определения положения Сената в 1763 году, следствием чего Сенат лишился законодательных функций и стал высшим судебным учреждением. Он был разделенным на 6 департаментов: четыре из них находились в Петербурге, два в Москве. Государственные дела были сосредоточены в первом департаменте. Во втором департаменте были судебные дела. Третий и четвертый департамент занимались самыми разнообразными вопросами. Департаменты Москвы соответствовали Петербургским: Пятый - первому, а шестой -второму [25].
К Сенату перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий и контор. Сенат стал органом контроля над деятельностью государственного аппарата, но лишился своей главной функции - законодательной инициативы, это право перешло непосредственно к императрице”. Сенатская реформа Екатерины II формально восстановила его как высшее государственное учреждение Российской империи, тем самым дав ему органично вписаться в политическую систему просвещенного абсолютизма. Возросла в сфере управления роль новой Личной Канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления «собственных ее императорского величества дел».
Не оставила без внимания Екатерина II и церковь, проведя секуляризацию церковных земель в 1764 году. Основной причиной секуляризации стало чрезмерное распространение свободных от налога церковных земель, снижавших доходы казны. В ходе реформы была упразднена часть монастырей, церковь лишилась экономического могущества, все имения Святейшего Синода переходили в ведение Коллегии экономии. Крестьяне, проживающие в данных имениях, передавались в ведение Коллегии экономии и именовались экономическими крестьянами и платили по 1,5 рубля подушного оклада.
Государству перешло более 8 млн десятин земли, число монастырей сократилось более чем в два раза. Важным преобразованием в начальный период царствования был созыв Уложенной комиссии. Созванная по манифесту 4 декабря 1766 года, она предусматривала сословное представительство депутатов для обсуждения свода законов. В состав комиссии помимо выборных от сословий и различных групп населения входили высшие чиновники. Ведущую роль в ней заняло дворянство, духовенство же осталось без представительства. Для организации деятельности комиссии Екатерина подготовила наказ, в котором изложила свои доводы о роли законов в государстве, о сословиях и о роли монарха. Большую часть текста русская императрица заимствовала из сочинений Монтескье и Бекариа, а также Дидро, поэтому нельзя сказать, что данная работа считается ее личным трудом [27].
Суть основных преобразований заключалась в следующем:
1) ввести выборный элемент в состав административных учреждений на уровне города и уезда;
2) увеличить количество учреждений для более лучшей связи власти с населением;
3) возложить на местную администрацию заботу об охране местных интересов и благосостоянии народа.
Итак, основная работа заключалась вот в чем: каждый депутат должен был привезти наказ от населения своей губернии, где народ излагал свои нужды. Люди реально верили, что данный орган способен улучшить их положение. Однако за год существование комиссии в ней не было принято ни одного серьезного решения. Меньше всего было сделано в отношении организации управления. Комиссия многие свои заседания посвятила обсуждению судоустройства и судопроизводства, которые особенно интересовали ее членов и немного успела сделать в отношении будущей организации управления [14, c. 113].
С июня 1768 комиссия начинает собираться реже - до 4 раз в неделю, а потом до 2. В итоге из-за начавшейся войны данный орган перестал существовать. Однако задача узнать нужды населения в значительной части была выполнена. Масштаб и результаты деятельности отнюдь не были ничтожными, как это часто утверждается. Историки сходятся во мнении, что она просто была забыта и не нужна стране, тем самым оставив темный след на правлении императрицы.
реформа местное управление екатерина
2.2 Губернская реформа Екатерины II: цели, суть, значение
C 1775 по 1785 год проводилось масштабное преобразование устройства Российской империи. Губернская реформа Екатерины II включала в себя увеличение количества губерний с одновременным образованием генерал-губернаторств, объединявших по несколько губерний. Если сравнить с современными реалиями, то генерал-губернаторство подобно федеральному округу. Проведение губернской реформы включало в себя административные и судебные преобразования [25].
Осуществление свободы личности является главной идеей либерализма. Методология либерализма, в свою очередь, заключается не столько в осуществлении творческой деятельности, сколько в устранении угроз для существования свободы индивидуализма, а также всего, что мешает его развитию. Именно в этом и кроются причины некоторых сложностей, что возникают при осуществлении данной программы, однако, с другой стороны, этим либерализм и завоевывает себе сторонников.
В Российской Империи Екатерина Великая сознательно проводила реформы по принципу западноевропейского либерализма. Но социальное положение России все равно было неоднозначным. С одной стороны, реформы Екатерины привели к усилению крепостного права, а с другой - сделали дворянство господствующим сословием, которое уже не зависело экономически от государства. Таким образом, экономический расцвет сопровождался экономическим расслоением государства и ростом бедноты, в чем и кроется главная суть проблемы. Правление Екатерины II по праву можно считать «Русской эпохой просвещения», оно не носило разрушительный характер, тем самым, не отрицая уже сложившиеся в обществе традиции и обычаи [27].
Императрица, опираясь на опыт и наработки своих предшественников, вела государство по новому курсу. Абстрактные теории, взятые Екатериной из французской литературы, а именно из трудов таких авторов, как Вольтер, Монтескье, Дидро, встали в один ряд с практическими потребностями населения. Таким образом, ее правление можно охарактеризовать, как период «просвещенного абсолютизма».
Просвещенный абсолютизм - политика, проводимая во второй половине XVIII века рядом монархических стран Европы и направленная на устранение остатков средневекового строя в пользу капиталистических отношений. Политика «просвещенного абсолютизма» заключалась в следовании идеям Просвещения. Таким образом, главы государств позиционировали свое правление как нечто общее между властью и философией. Реформаторская деятельность Екатерины Великой в структуре органов государственного управления была направлена как на унифицирование системы управления, так и на укрепление самодержавия.
Императрица провела следующие реформы: реформу сената, секуляризацию церковных земель, просвещенные реформы, в рамках которых была созвана Уложенная комиссия; также был издан закон об «Учреждениях для управления губерниями». Отставая от развитых стран в экономическом и промышленном плане, Россия только переходила к политике экономического либерализма во время правления Екатерины Великой.
Экономический либерализм - направление общественной мысли, которое утверждает необходимость ограничения сферы деятельности и полномочий государства. Государство, следуя идеям экономического либерализма, необходимо лишь для благополучной и удобной жизни людей и более ни для чего. Идеология экономического либерализма является частью классического либерализма. Главная суть состоит в том, что законы экономики действуют на людей вне зависимости от их деятельности. Целью государства в данном случае является невмешательство в предпринимательскую деятельность субъектов в экономической сфере [21, c. 125].
Как принято в России при любом правлении, изменения были направлены на усиление вертикали власти. Но одновременно больше прав давалось местному самоуправлению на уровне городов и уездов. Реформа проводилась после подавления Крестьянской войны под руководством Пугачева 1773-1775 гг., которая послужила одним из катализаторов преобразований. Значение новых порядков было в том, что они должны были снизить недовольство правительством на местах, передав часть властных полномочий провинции. С другой стороны, Петербург мог быстрее реагировать в случае угрозы новых восстаний.
Губернии разукрупнялись. Критерием их становилось количество податных душ. Сложившиеся исторические границы между народами, географическое разделение, экономические связи с расчет не принимались. Несколько губерний входили в генерал-губернаторство. Генерал-губернатор назначался Сенатом. Он обладал широкими полномочиями, являясь представителем императрицы. Именно ему подчинялись войска, расположенные в зоне его ответственности. Каждое сословие получало свою вертикаль управляющих, судебных органов. Отдельно для дворян, мещан, крестьян [22, c. 144].
У местных органов власти четко определялись границы их полномочий. Образовывалась четкая вертикаль власти. Высшим органом выступало генерал-губернаторство с генерал-губернатором во главе. Ему подчинялись губернаторы, управлявшие губерниями, которые делились на уезды. Каждая губерния имела населения в 350-400 тысяч податных душ и разделялась на 10-12 уездов.
Уезд населяло 20-30 тысяч душ, его центром служил город. Так как городов было намного меньше, то этот статус получили ряд деревень. Многие из них и через десятки лет остались сельскими поселениями, только формально имеющими городской статус. Последнее служило темой для шуток даже много позднее. Например, подобной деревней, формально считавшейся городом, являлся Миргород, над чем подшучивал Н.В. Гоголь в своих произведениях [1, c. 129].
Для улучшения управления на провинциальном уровне появился ряд новых учреждений и должностей. Новые должности и институты:
- городничий. Главное лицо в городе. Отвечал за поддержание общественного порядка, руководил за полицией, вел надзор за другими учреждениями. Избирался местными дворянами;
- выделение города как административной единицы. Отныне центр уезда становился самостоятельной единицей. Крупные поселения разделялись на части, которые делились на кварталы. За порядок в каждом квартале отвечали квартальные надзиратели, подчинявшиеся частным приставам;
- капитан-исправник. Главное лицо в уезде, выбираемое дворянством. Управлял уездной полицией и был председателем в земском суде;
- казенная палата. Отделение министерства финансов. Ведала сбором налогов в уезде, распределением и контролем над финансовыми средствами. Контролировала результат хозяйственных начинаний градоправителя;
- приказ общественного призрения. Впервые появившееся образование, которое контролировало школы, богоугодные заведения: приюты, госпитали [2, c. 212].
2.3 Успехи и неудачи «Муниципальной» реформы Екатерины II
Проходящая в настоящее время в России муниципальная реформа по-своему уникальна. Конечно, тысячелетняя российская история знает немало примеров административных преобразований. Однако, их целью, как правило, было усиление центральной власти. Губернская реформа 1775 г. относится к числу самых известных преобразований Екатерины II. Одновременно это, пожалуй, и лучше всего исследованное из мероприятий правительства той эпохи. При этом по большинству вопросов в историографии так и не сложилось общепринятого мнения. К числу таких вопросов принадлежит и оценка результативности реформы [10, c. 86].
У подавляющего большинства авторов мы не найдем оценку реформы как успешной. Наоборот, признаком хорошего тона, особенно в советское время, было показать ее недостатки и ошибки реформатора. Даже такой из исследователей екатерининской эпохи как Н.М. Дружинин обратил внимание, во-первых, на провал попытки реализовать идею Ш.-Л. Монтескье о посредствующих властях, а во-вторых, на то, что не только сословное самоуправление, но и самостоятельность обособленных судебных органов оказались призрачными в обстановке неограниченной императорской власти, опиравшейся на послушную бюрократию [25].
Исключением из правила было, пожалуй, только признание успешности мер правительства по борьбе с народными волнениями. Так, В.О. Ключевский писал, что после выборов в губернские учреждения дворяне «возвращались в свои крепостные усадьбы с убеждением, что... крепкого порядка,... не поколеблет уже никакая пугачевщина» [8, c. 440].
Впрочем, в советское время историки могли и в этой сфере увидеть неудачу правительства. Вот как объяснял М.М. Ковалевский отсутствие крестьянских войн после 1775 г.: «главное - это то, что крестьянское движение перешло на новую более высокую ступень. Оно стало массовым, широким, повсеместным, переросло даже те рамки, в которых развертывались крестьянские войны» [9, c. 218].
Об успешности административных преобразований стали открыто писать лишь некоторые современные историки. Пожалуй, В.В. Леонтович был первым, кто прямо заявил: «административные реформы, прежде всего губернская, улучшили управление». Однако и в работах последнего времени не ставится проблема соответствия результатов преобразования намечавшимся целям [11, c. 247].
Обобщение историографии итогов губернской реформы следует начать с общепризнанного факта наличия административных и социальных ее последствий. Помимо упомянутых выше, среди административных итогов реформы исследователи называют то, что «прежнее отраслевое управление несколько теснее увязали с территориальным, а последнее... стало во многом, по своей внутренней структуре, комплексно-отраслевым». На практике это означало ликвидацию большинства Коллегий. Указывая на это следствие преобразования, ученые обычно ограничивались констатацией факта передачи функций центральных учреждений местным, не вдаваясь в подробности реформирования аппарата управления [27].