Такое положение дел давно вошло в противоречие с действительностью и требовало кардинальной перестройки, заботу о которой взяло на себя государство. Наиболее заметны в этом отношении те из преобразований Екатериной II, которые касались социальной структуры городских жителей (социальная реформа). Но менять требовалось все. В первую очередь стояла задача создания системы органов и структур необходимых для исполнения городом своих функций, которые в значительной степени и возникли во второй половине XVIII в. [13, c. 115].
Еще за каких-то 80 лет до начала правления Екатерины II русский город в соответствии с его военным значением воспринимался как по характеру, так и по самому пониманию этого слова современниками, исключительно в значении системы фортификационных сооружений, с гарнизоном и арсеналом. Россия по-прежнему оставалась «страной крепостей», как и в самом начале своей истории, что все еще в значительной степени определяло не только облик и структуру ее городов, но и характер занятий, и организацию жизни их жителей.
К началу XVIII в. (согласно описи русских городов 1678 г.) на территории будущих четырех «малых» екатерининских губерний Волго-окского междуречья (Калужской, Московской, Владимирской и Ярославской) находился 31 город. В этот перечень не вошла Москва, не описанная в данном в источнике, и Одоев, который недолгое время был в составе Калужской губернии, но вскоре оказался приписанным к Тульской. Из всех городов 20 имели крепости. Еще один - Боровск - утратил ее во время пожара, но роль «города», как это случалось неоднократно, взял на себя монастырь, вместивший весь «наряд» - крепостную артиллерию.
Иными словами, доля городов-крепостей составляла 70%. При этом они являлись чаще всего крупными для своего времени многобашенными фортификационными сооружениями. Шесть из них были каменными (Москва, Ярославль, Можайск, Борисов, Серпухов и Коломна). Часть крепостей на тот момент или недавно отстроили, или даже полностью возвели заново, причем в большем масштабе.
В 1678 г. все города-крепости обладали значительными военными запасами и постоянными гарнизонами, состоявшими из стрельцов, пушкарей и воротников. В их распоряжении помимо холодного оружия находились десятки, а иногда и сотни единиц ручного стрелкового вооружения, выдававшегося из казны (ручные пищали, мушкеты, самопалы, пищали «стрелецкого ружья», пистолеты и т.д.), а также «наряд» - городская артиллерия [3, c. 65].
Время менялось: расширявшиеся границы превращали города во внутренние поселения, и оставшиеся без применения крепости ветшали. Это стало хорошо заметно уже в конце XVII в. Однако исконное понимание города как крепости сохранялось и в XVIII столетии. Из 31 описанного поселения к 1726 г. (т.е. всего за 35 лет до коронации Екатерины II) половина из них (15 без учета Москвы) упомянуты как крепости. При этом сохранилась полная тождественность между понятиями «город» и «кремль». Это (наряду с сословным характером жителей) формировало всю структуру поселения. Примыкавшие к стенам детинца слободы или села именовались «подгородными». При возведении вокруг них собственных укреплений они обозначались в документах уже как острог. Подобная схема типична для этого времени [5, c. 146].
По мере развития новых линий стен, охваченные ими территории получали право именоваться посадами и городами. Так, например, была создана хорошо известная радиальная система Москвы, состоявшая из нескольких «городов» - Китая, Белого и Земляного. Детинцы Московской губернии были уничтожены только при Павле I, что стало итогом, в том числе, политики Екатерины II по их преобразованию из крепостей в современные поселения с административно-торговым характером деятельности и составом жителей. Причем процесс этот оказался долгим. Даже при самой великой императрице кремли (несмотря на их ветхость) сохраняли.
Под стать крепости была и ее инфраструктура. В конце XVII в. во главе половины из рассматриваемых городов стоял воевода. Еще в нескольких - люди с военными званиями. Помимо задач обороны воевода решал весь круг возникающих вопросов. Внутренняя структура и инфраструктура городов XVII в. практически не изменилась вплоть до их реформирования Екатериной II. Пример этого дает Переславль-Залесский - типичный для того времени российский город исторического центра страны.
В середине XVIII столетия ситуация почти не изменилась. Как 100 и 200 лет назад во главе каждого города и подведомственного ему уезда находился воевода, должность которого была восстановлена в 1727 г. В круг обязанностей последнего, как и раньше, входило решение самых разнообразных вопросов по административным, судебным и розыскным делам, а также надзор за работой магистратов и сбором подушных денег с крестьян, попечение над заповедными лесами и пр. Почти все провинциальные воеводы того времени являлись отставными военными, как правило, полковниками, уездные городовые - капитанами, майорами, подполковниками. В их распоряжении находились канцелярии с немногочисленным числом сотрудников, которые обслуживали обширные пространства еще старых «больших» уездов. Небольшой аппарат занимался решением практически всех государственных вопросов в рамках огромных административных образований. В преддверии реформ Екатерины II Россия делилась на 14 губерний (без пяти Слободских полков и Украинской военной линии), состоявших из 47 провинций (250 уездов). При этом все местные органы власти испытывали, без преувеличения, острую нехватку кадров. С развитием системы управления при преемниках Петра I данная проблема еще более осложнилась [5, c. 152].
В середине XVIII столетия даже Москва мало чем отличалась от большой деревни. Псевдоромантичный деревенский облик, являлся результатом неустроенности городов и отсутствия механизма решения назревших в них проблем, требовавших незамедлительного вмешательства. Таким образом, оставаясь в своем «первобытном» состоянии, проблемы множились, и ситуация постоянно ухудшалась.
Необходимо было трансформировать российские города под задачи Нового времени, создать структуру, способную решать наиболее злободневные проблемы: управление, обеспечение большей хозяйственной активности, снижение рисков (пожары, эпидемии, наводнения) и т.д. Решение этой задачи целиком ложилась на плечи новой императрицы, которая, без сомнения давала себе отчет в том, что власти не имеют ни только точного представления о числе городов, ни о характере городского поселения. При этом речь шла как о сословной организация жителей, так и о функционировании города в качестве места решения целого комплекса задач самого широкого спектра.
1.3 Реформы Екатерины II и их значение
Основные реформы, проведенные в период правления Екатерины II. Это: реформы государственного управления, сословная реформа, судебная и губернская реформы. Вторая половина XVIII века в истории России связана с именем Екатерины II (1762-1796), которая провела наиболее важные и прогрессивные реформы. Она продолжила реформы, начатые Петром I. Особое внимание она уделяла улучшению государственного управления [12, c. 89].
Одним из первых, по Указу Екатерины II от 15 декабря 1763 г., был реформирован Сенат, высший орган государственного управления Российской империи. Екатерина II считала, что Сенат имеет претензии на верховную власть в государстве. Поэтому главная задача реформирования Сената заключалась в том, чтобы принизить его роль в государственном управлении, сделать его обычным бюрократическим ведомством. В ходе перестройки Сената он был разделен на ряд департаментов. Каждый из них был наделен определенной самостоятельностью и конкретными полномочиями, носившими административный характер [15].
В рамках проведенных преобразований Сенат был лишен права законодательной инициативы, снизилась его роль в управлении делами империи. Из функций, которые у него были в начале XVIII века, остались только функции контроля над администрацией и функции высшего судебного органа. Самостоятельность Сената стала еще более ограниченной после расширения функций генерал-прокурора Сената. Он становится фактически главой государственного аппарата, высшим государственным чиновником.
При Екатерине II важная роль в системе управления отводится полиции. Во всех крупных городах империи вводятся новые полицейские чины и полицейские учреждения: управа благочиния, должность городничего, который был наделен полицейскими надзорными функциями. В уездах начала функционировать постоянно действующая полиция, которую возглавлял капитан-исправник.
При Екатерине II происходит достройка здания абсолютизма, фундамент которого заложил Петр I. Было создано центральное бюрократическое управления империей. Важную роль в системе управления играет Совет при высочайшем дворе, в котором решались наиболее важные вопросы государственного управления. Особую роль наряду с Советом при высочайшем дворе и Сенатом играла личная канцелярия при императрице. Через нее Екатерина II держала связь с высшими органами управления, отдавала им свои распоряжения и указания, осуществляла контроль за их выполнением [26].
Важные изменения в период правления Екатерины II происходят в правовой сфере. Она стремилась законодательно оформить сложившуюся систему государственного управления, которая должна была подчинятся закону. Для этого была создана специальная комиссия по подготовке нового законодательства. Эта комиссия должна была составить новый свод законов Российской империи. Для разработки нового законодательства были привлечены представители различных сословий Российской империи.
Во второй половине XVIII века продолжается становление судебной системы. Екатерина II во время проведения губернской реформы, принимает решение изъять судебные функции из ведения местной администрации. Была попытка отделить суд от администрации, что, по мнению императрицы, снизило произвол и коррупцию местных чиновников. В ходе судебной реформы появляются самостоятельные судебные палаты, рассматривавшие гражданские и уголовные дела. Складывается сословное судопроизводство. Появляются суды для дворян (Верхний земский суд), для мещан (суд, созданный при городском магистрате), для крестьян (нижняя расправа) в уездах и (верхняя расправа) в губерниях [26].
Самые большие изменения произошли в сословной политике. В этот период происходит законодательное закрепление обязанностей и прав сословий Российской империи. Появляются привилегированные сословия, которые обладали одними правами, и бесправные, которые несли одни обязанности. Ярким свидетельством такой сословной политики, которая основана на привилегиях, была «Жалованная грамота дворянству» (1785 г.). В этом документе были законодательно закреплены только привилегии дворянского сословия. Они были освобождены от обязательной государственной службы, от налогов, от постоя, от телесных наказаний, судились только судом равных. Получили право: монопольного владение землей и крепостными крестьянами; на ведение оптовой торговой; на разработку недр на своих землях; на личный герб. По этому документу создается дворянское самоуправление виде дворянских собраний (уезд, губерния) во главе с предводителями дворянства [23, c. 106].
Важную роль в становлении государства играли изменения в административно-территориальном устройстве империи. Екатерина II провела губернскую реформу, которая позволила улучшить управление на местах. Документом, содержавшим основные положения губернской реформы, стал акт «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.). Основные положения этого нормативно-правового акта:
- крупные губернии делились на более мелкие; было создано 50 губерний;
- губернии делились на уезды;
- губерния создавалась при наличии в ней около 400 тысяч душ; в состав уезда входило около 30 тысяч душ;
- во главе губернии стоял губернатор, которого назначал и смещал император [26].
В своей работе он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. В городах учреждалась должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. В его подчинении находились губернаторы, он являлся и главнокомандующим войсками на территории этих губерний, мог вводить чрезвычайные меры. Таким образом, губернская реформа укрепила власть губернаторов, усовершенствовала административно-территориальное управление государства, упрочило чиновничий аппарат на местах.
Сложившаяся система управления на местах позволила решить задачу укрепления власти дворянства, предотвратить народные выступления. В отдельную административную единицу был выделен город, во главе которого стоял городничий, наделенный обширными полномочиями. Были реформированы сословия, среди которых дворянство получило наибольшие привилегии.
Значение реформ Екатерины II состояло в том, что государство вышло на новый уровень своего развития и превратилось в мощную державу, с которой считалась Европа. Екатерина II стала достойной продолжательницей дела Петра I. В ее правление новый подъем переживает экономика страны, развивается мореплавание, империя прирастает новыми территориями, совершенствуется государственное управление страной.
Глава 2. Особенности реформы системы местного управления Екатерины II
2.1 Реформы Екатерины II и их значение в области государственного управления
Во второй половине ХVIII века система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных устоев, заложенных Петром Великим: самодержавии, крепостничестве, сословности. Правление Екатерины II -время «просвещенного абсолютизма» - стало временем укрепления самодержавной власти за счет модернизации государственной структуры Российской империи.