Статья: Реестры, сопровождающие саморегулирование в области строительства, как предмет преступления

¹ Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

² Самарский национальный исследовательский университет им. академика С.П. Королева

Реестры, сопровождающие саморегулирование в области строительства, как предмет преступления

Ю.Г. Лескова¹, Ю.С. Поваров²

Аннотация

В статье, следуя традиционному подходу «от общего к частному», авторы в системном ключе изучают проблематику отнесения реестров, ведущихся в связи с саморегулированием в строительной сфере, к предмету преступления (прежде всего с точки зрения субъектного и функционального факторов). При анализе понятия «единый государственный реестр», используемого в уголовном законодательстве, выделяются и критически оцениваются «буквальный» и «смысловой» интерпретационные подходы; при этом обосновывается концепт непосредственной фиксации конкретного реестра как предмета преступления в УК РФ и (или) специальном законе и утверждается о необходимости учета в первоочередном порядке при осуществлении такого нормирования критерия юридического значения реестра. Объектом детального рассмотрения (субъект и процедура ведения, содержание и юридическая роль, открытость и публичная достоверность и др.) становится каждый реестр, сопровождающий саморегулирование в области строительства. Внимание обращается на то, что лишь государственный реестр саморегулируемых организаций подпадает под действие правил ст. 285.3 УК РФ. В отношении остальных -- «условно-публичных» -- реестров (реестра членов саморегулируемой организации и национальных реестров специалистов) приводятся аргументы в пользу криминализации наиболее опасных деяний, сопряженных с искажением их данных. Делается вывод о необходимости исключения неопределенности в толковании понятия реестра как предмета преступления. Доказывается, что развитие законодательства на этот счет должно осуществляться в направлении унификации терминологии (с сопряжением ее с категориальным аппаратом Уголовного кодекса РФ) и непосредственной фиксации конкретного реестра как предмета преступления в Уголовном кодексе РФ и (или) специальном законе.

Ключевые слова. Единый государственный реестр; предмет преступления; государственный реестр саморегулируемых организаций; реестр членов саморегулируемой организации; национальный реестр специалистов; должностное лицо; саморегулируемая организация; национальное объединение саморегулируемых организаций

Registries supporting self-regulation in the construction industry as an object of crime

Yuliya G. Leskova¹, lurii S. Povarov²

^{1 Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow, the Russian Federation}

² Samara National Research University, Samara, the Russian Federation

Abstract

The authors follow the traditional «general-particular» structure and present a systemic study of the problem of considering registers that support selfregulation in construction to be objects of crime (primarily, from the viewpoint of subjective and functional factors). They analyze the concept of a «unified state reg- ister» used in criminal legislation, single out and critically assess the «literal» and the «meaning-based» interpretative approaches. Besides, they prove the necessity of the immediate inclusion of a specific register as an object of crime in the Criminal Code of the Russian Federation and (or) in a special law; they also claim that the legal value of this register should be viewed as the most important criterion during such regulation. The object of a detailed study (its subject and maintenance procedure, contents and legal role, transparency and public authenticity, and others) is every register that supports self-regulation in construction. The authors also draw attention to the fact that only the state register of self-regulatory organizations is subject to the rules of Art. 285.3 of the Criminal Code of the Russian Federation. As for other -- «conditionally public» -- registers (register of self-regulatory organization's members and national registers of specialists), the authors present arguments in favor of criminalizing most dangerous actions connected with the distortion of their data. They conclude that it is necessary to eliminate the ambiguity of interpreting the concept of a register as an object of crime. It is proven that the development of legislation in this area should be connected with the unification of terminology (and its agreement with the cate-gories of the Criminal Code of the Russian Federation) and the inclusion of a specific register in the Criminal Code of the Russian Federation and (or) a special law as an object of crime.

Keywords

Unified state register; object of crime; state register of self-regulatory organizations; register of self regulatory organization's members; national registry of specialists; officials; self-regulatory organization; national association of self-regulatory organizations

Введение

Состоявшееся еще в 2010 г. отнесение единых государственных реестров (а равно документов, служащих основанием для внесения и изменения в них сведений) к предмету уголовно-правовой охраны было произведено в русле политики повышения эффективности противодействия рейдерству (включая так называемое госрейдерство). Именно антирейдерская направленность (сопряженная с пресечением не столько имущественных, сколько управленческих захватов [1, с. 17]), закрепленная ст. 285.3 Уголовного кодекса Российской Федерации «Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений» вкупе со ст. 170.1, 185.2, 185.5 УК РФ, стала общим местом в литературе [2, с. 6; 3, с. 59; 4, с. 6], при этом нередко внимание акцентируется на том, что законодатель «фактически... ставит знак равенства между рейдерством и посягательством на корпоративные отношения» [5, с. 24].

Между тем охранительный потенциал ст. 285.3 УК РФ, конечно, намного обширнее, ибо в орбиту ее действия попадают случаи искажения данных всякого единого государственного реестра, предусмотренного законодательством РФ (невзирая на это, число осужденных по исследуемой статье, согласно статистическим выкладкам Судебного департамента при Верховном Суде РФ о состоянии судимости в России, минимально: в 2016 г. -- 2 чел., в 2017 г. -- 0 чел., в первом полугодии 2018 г. -- 1 чел.) URL: http://www.cdep.ru.. Вообще, учетно-регистрационные процедуры, связанные с ведением властными инстанциями реестра, сопровождают многие сферы экономической и иной активности (в том числе при осуществлении строительной, архитектурнопроектировочной и подобной деятельности), но, разумеется, не каждый систематизированный свод информации является предметом преступления.

Проблемы квалификации единого государственного реестра как предмета преступления: вводные замечания

В ст. 285.3 УК РФ говорится о единых государственных реестрах, предусмотренных законодательством РФ. Понятно, что речь идет об информационных ресурсах, содержащих систематизированную определенным образом юридически значимую информацию. Сложности, однако, возникают при толковании предикативных правовых характеристик реестра, который должен быть, во-первых, единым, во- вторых, государственным и, в-третьих, предусмотренным действующим российским законодательством. Пожалуй, только в отношении последнего параметра (опосредующего бланкетный характер исследуемой нормы) отсутствуют интерпретационные разночтения.

Оценка же реестра в качестве единого государственного порою, в силу отсутствия его универсального понятия, многообразия публичных реестров (при том что, «вопреки бытующему мнению, единые государственные реестры не основаны на каких-либо единых принципах и правилах ведения» [6, с. 13]) и, самое главное, их словесного обозначения, оказывается неэксплицитной. В данном контексте в настоящее время позволительно выделить два принципиально различных подхода к квалификации:

-буквальный, когда в качестве предмета преступления мыслятся «лишь те информационные объекты, в наименовании которых содержатся слова «единый государственный реестр» (этой установки, по заявлению Р.В. Амелина, придерживаются суды [7, с. 6]);

-смысловой, при котором неупотребление законодателем слов «единый» и (или) «государственный» при описании реестра не является безусловным поводом для отказа от применения ст. 285.3 УК РФ.

Появление смыслового подхода далеко не беспочвенно, ибо законодательство, посвященное реестровой деятельности, не является терминологически строгим: так, частотным стало невключение в название реестра слова «единый» (в то время как «единство» информационного ресурса не вызывает сомнений, как, например, в случае с государственным реестром саморегулируемых организаций), обозначение реестра как федерального (национального и т.п.), а не государственного (хотя государственный статус реестра может быть очевидным).

Принимая среди прочего в расчет указанные моменты, некоторые ученые приходят к выводу о том, что стоит «учитывать не столько... обозначение как реестра, сколько сущностные признаки, при этом «учетные» информационные системы как не подпадают, так и не будут подпадать под данную категорию» [7, с. 6]. По словам А.С. Горлова, «установление признаков единого государственного реестра. должно основываться на тщательном изучении свойств конкретного реестра. К числу обязательных необходимо относить единый федеральный характер реестра и его ведение от лица государства» [6, с. 13].

Более того, не наблюдается консенсуса относительно расшифровки признака «единый государственный» (в частности, спорно то, какой -- субъектный, территориальный, организационный и т.д. -- аспект (их сочетание) является превалирующим). Так, Р.В. Амелин предлагает в данном смысле понимать «федеральные информационные системы и реестры, правовые режимы которых устанавливаются федеральным законом» [7, с. 7]. А.С. Горлов, вообще выдвигая новый оптимальный термин «федеральный реестр», полагает, что «указание на федеральный характер реестра говорит о том, что он един на всей территории РФ. С другой стороны, признак «федеральный» означает его ведение от лица РФ» [8, с. 10].

Памятуя о серьезных репрессивных последствиях криминализации деяний, неопределенность в толковании понятия реестра как предмета преступления должна быть исключена. Развитие законодательства на этот счет, думается, должно осуществляться в направлении унификации терминологии (с ее сопряжением с категориальным аппаратом УК РФ) и непосредственной фиксации конкретного реестра как предмета преступления в УК РФ и (или) специальном законе. При этом критерий юридического значения отражения в нем правовой и фактологической информации (возникновение и (или) бесспорное подтверждение субъективных прав и т.д.) должен приниматься во внимание при положительном или отрицательном ответе на вопрос об уголовно-правовой охране отношений по поводу ведения реестра.

Формы реестровой деятельности в связи с саморегулированием в области строительства

Многообразна, в том числе содержательно и институционально, реестровая деятельность, сопровождающая саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и сноса объектов капитального строительства (далее для краткости мы позволим себе упоминать лишь о строительной сфере, подразумевая и другие указанные области деятельности), попутно заметим, что это в той или иной степени характерно и для многих зарубежных стран [9; 10].

В рамках концепта предъявления повышенных требований к участникам строительной деятельности и объединяющим их саморегули- руемым организациям (СРО) «в связи с делегированием части контрольных полномочий, а также со сложностью и ответственностью возложенных на институт саморегулирования задач» [11, с. 24] и, как следствие, необходимости проведения политики по обеспечению информационной открытости СРО и их членов в непреложном порядке ведутся следующие реестры:

-государственный реестр СРО (ст. 55.18 Градостроительного кодекса Российской Феде- рации² Градостроительный кодекс Российской Федера-ции : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ : (ред. от ^{авг. 2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1, ч. 1. Ст. 16.} (далее -- ГрК));

- реестр членов СРО (ст. 55.17 ГрК);

-национальный реестр специалистов (НРС) в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования и национальный реестр специалистов в области строительства (ст. 55.5-1 ГрК), при этом, несомненно, «сепаратное» закрепление сведений об указанных специалистах (отдельно для сферы инженерных изысканий и проектирования и отдельно для строительной сферы) совершенно не «порочит» единства каждого из НРС.

Внесение записей в названные информационные ресурсы играет немаловажную юридическую роль, причем в ракурсе не только право- подтверждения, но и правопорождения. Особое ответвление юридического функционала исследуемых реестров -- служить надежным источником информации для целей проверки соблюдения требований к участникам торгов (тем более что в строительной сфере приобретаемые блага обычно являются не инспекционными, а экспериментальными или даже доверительными [12, p. 311; 13, p. 68]), что подтверждает обильная правоприменительная практика (см., к примеру, решение ФАС России от 6 марта 2017 г. № КГО3-034/17, решение управления ФАС по Кемеровской области от 26 июня 2018 г. по делу № 464/З-2018) Здесь и далее примеры из правоприменитель-ной практики, а равно информационные и иные пись-ма (сообщения) государственных органов приводятся из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».. В конечном счете «правильное и достоверное содержание всех... указанных реестров и информации. позволяет полноценно оценить способности и компетентность члена СРО, самой СРО [Национального объединения СРО]. и выбрать. организацию. с которой безопаснее всего заключать договоры. учитывая качество, срок и легитимность способов деятельности. лица, осуществляющего строительную деятельность» [14, с. 11].

Вместе с тем только государственный реестр СРО сегодня охватывается предписаниями ст. 285.3 УК РФ (невзирая на отсутствие в наименовании реестра слова «единый»).

Государственный реестр саморегулируемых организаций -- возможный объект преступления

Субъектом ведения государственного реестра СРО (далее -- ГРО) является уполномоченный государственный орган, а именно орган надзора за СРО (Ростехнадзор в лице ответственного структурного подразделения его центрального аппарата) (см. ч. 2 ст. 20 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ О саморегулируемых организациях : федер. за-кон от 1 дек. 2007 г. № 315-ФЗ : (ред. от 3 авг. 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076. (далее -- Закон о СРО), ч. 1 ст. 55.18 ГрК, п. 2 Положения о порядке и способе ведения государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного приказом Ростехнадзора от 16 ноября 2016 г. № 478 Об утверждении Положения о порядке и способе ведения государственного реестра саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архи-тектурно-строительного проектирования, строитель-ства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства : приказ Ростехнадзора от 16 нояб. 2016 г. № 478 // Российская газета. 2016. 16 дек. (далее -- Положение № 478)).