РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНТЕГРИРОВАННОЙ ПОЛИТИКИ ЕС ПО АРКТИКЕ В ЗАКЛЮЧЕНИЯХ СОВЕТА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 2016 И 2019 ГГ.
Егор Николаевич МОНОКИН, аспирант
кафедры международного права
Наталья Николаевна МАЗАЕВА,
доцент кафедры международного права
Аннотация
правовой регулирование арктический европейский
Статья посвящена изучению развития правового регулирования арктической политики ЕС на примере эволюции положений ее текущего базового документа -- Совместного заявления Европейской комиссии и Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности об Интегрированной политике Евросоюза по Арктике 2016 г. в четырех заключениях Совета ЕС 2016 и 2019 гг. Исследуются место и роль вышеуказанных актов в правовом регулировании арктической политики Евросоюза, а также их взаимосвязь. Демонстрируется взгляд Совета ЕС как одного из адресатов Политики на ее дальнейшее развитие. Посредством углубленного анализа тематически разных заключений Совета Евросоюза рассматривается их вклад в развитие идей Совместного заявления по направлениям экологии, устойчивого развития и международного сотрудничества в Арктике; отмечаются новые предложения и подходы.
Отдельное внимание уделено определению юридической природы Совместного заявления и заключений как нетипичных актов институтов ЕС. В ходе изучения сопутствующих заключениям документов (особенно по космической тематике) демонстрируется интегрированный характер арктической политики Евросоюза, т.е. ее связь с иными политиками и сферами компетенции ЕС (морской, экологической, космической).
По результатам проведенного исследования формулируется несколько выводов: заключения Совета Евросоюза 2016 и 2019 гг. вместе образуют единое целое как пакет интегрированных документов, служат основой для дальнейших действий ЕС и стран-членов в Арктическом регионе; имплементация Политики 2016 г. продолжается на рубеже 2019-2020 гг. и в 2021 г. в том же ключе, по тем же приоритетам, но более адаптированным и дополненным последующими документами, с тенденцией большей интеграции арктической политики в смежные сферы компетенции.
Ключевые слова: Арктика, Европейский Союз, Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, Европейская комиссия, Совет Европейского Союза, Совместное заявление, Интегрированная политика, арктическая политика, заключения Совета ЕС, нетипичные акты.
Abstract
E. N. MONOKIN, Post-graduate Student of international law Department
N. N. MAZAEVA, Associate Professor of the international law Department
LEGAL REGULATION DEVELOPMENT OF AN INTEGRATED EUROPEAN UNION POLICY FOR THE ARCTIC IN COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION CONCLUSIONS OF 2016 AND 2019
The article is dedicated to the study of legal regulation development of the EU Arctic policy, on the example of its current basic document (Joint Communication by the European Commission and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy on An integrated European Union policy for the Arctic 2016) provisions evolution in the latest documents -- four conclusions issued by the Council of the European Union in 2016 and 2019. Place and role of the aforementioned acts in legal regulation of the EU Arctic policy, as well as their interconnection, is examined. View of the Council of the European Union, as one of the Policy addressee, on its further development is demonstrated. By means of in-depth analysis of thematically different conclusions of the Council of the European Union, their contribution to the development of the ideas of Joint Communication within such directions as environment, sustainable development and international cooperation in Arctic is considered; new proposals and approaches are underlined. Special attention is paid to the definition of the legal nature of Joint Communication and conclusions as atypical acts of the EU institutions. During the study of documents accompanying the conclusions (especially on space issue), an integrated nature of the EU Arctic policy is demonstrated, i.e. its relationship with other EU policies and areas of competence (maritime, environmental, space). Based on the results of the study, several findings are made: Council conclusions of 2016 and 2019 compose together a single entity as integrated documents package, serve as the basis for further actions by the EU and Member States in the Arctic region; implementation of 2016 Policy in 2019-2020 and 2021 is carried along the same lines laid down by it, according to the same priorities, which are more adapted and supplemented by documents following it, with tendency to greater integration of Arctic policy into neighboring areas of competence.
Keywords: Arctic, European Union, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, European Commission, Council of the European Union, Joint Communication, Integrated Policy, Arctic policy, Council conclusions, atypical acts.
Основная часть
Совместное заявление Европейской комиссии и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности Европейскому парламенту и Совету «Об Интегрированной политике ЕС по Арктике» 27.04.20161 (далее -- Политика) является последним на сегодняшний день, третьим базовым документом по арктической политике Евросоюза после Заявления Комиссии Парламенту и Совету «Европейский Союз и Арктический регион» (2008 г.) Joint Communication to the European Parliament and the Council -- An integrated European Union policy for the Arctic. Brussels, 27.04.2016. JOIN (2016) 21 final // URL: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/en/txt/?uri=celex:52016jc0021 (дата обращения: 29.03.2020). Communication from the Commission to the European Parliament and the Council -- The European Union and the Arctic region. Brussels, 20.11.2008. COM (2008) 763 final // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/?uri=celex:52008dc0763 (дата обращения: 29.03.2020). и Совместного заявления «Развитие политики ЕС по Арктике: прогресс с 2008 г. и последующие шаги» (2012 г) Joint Communication to the European Parliament and the Council -- Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: progress since 2008 and next steps. Brussels, 26.06.2012. join/2012/019 final // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/ ?uri=celex%3a52012jc0019 (дата обращения: 29.03.2020).. В промежутках между ними Парламент издавал резолюции, а Совет -- заключения по арктической политике.
Будучи нетипичным (не указанным в ст. 288-292 Договора о функционировании ЕС) актом институтов ЕС (принятым на основании ст. 22 (2) и 30 (1) Договора о Европейском Союзе), указанный документ по своей юридической природе является необязывающим, политико-правовым и зиждется на обновленных Лиссабонским договором 2007 г. полномочиях Комиссии и Верховного представителя Raspotnik A. The European Union and the Geopolitics of the Arctic. Cheltenham: Edward Elgar publishing, 2018. 240 p.. Однако, по мнению авторов, он заслуживает пристального внимания с точки зрения понимания дальнейших действий Европейского Союза в Арктическом регионе.
Нетипичные акты являются направляющими (steering effect), способствуя, с одной стороны, законодательному процессу (побуждают институты к принятию законодательных актов), а с другой -- их имплементации (благодаря наличию «мягкого» права). Поэтому такие акты можно назвать политико-правовыми -- они освещают политику и действия ЕС в определенной сфере, а также являются результатом нормотворчества институтов ЕС и побуждают к принятию законодательных актов. Некоторые ученые емко характеризуют эту особенность как регулирование посредством информирования (regulation by information) Jaeger T., Kordic R., Ruse-Khan H. G. The Role of Atypical Acts in EU External Trade and Intellectual Property Policy // European Journal of International Law. 2010. Vol. 21. № 4. P. 2, 6 ; Lin C. H. Legal Development of Atypical Acts in the European Union with Some Reference to Spectrum Management Legislation // Athens Journal of Law. January 2020. Vol. 6. Is. 1. P. 2, 5, 9..
Затрагивая все сферы компетенции ЕС и стран-членов (а также дополняя их национальные арктические стратегии NINS / Information memo for a new referral. Subject: Joint communication to the European Parliament and the Council “An integrated European Union policy for the Arctic”. № REX/ 470-EESC-2016-3695 / European Economic and Social Committee. Brussels, 28.06.2016. P. 2 // URL: https://webapi2016.eesc.europa.eu/v1/documents/EESC-2016-03695-00-02-NINS- TRA-EN.docx/content (дата обращения: 29.03.2020) ; Арктический регион: проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т / под общ. ред. И. С. Иванова. М.: Аспект пресс, 2013. Т. 3: Применимые правовые источники. С. 13. European Parliament resolution of 12 March 2014 on the EU strategy for the Arctic (2013/2595(RSP)) // OJ C 378. 09.11.2017. P. 174-181.), Совместное заявление 2016 г. установило основные приоритеты деятельности Евросоюза и его государств по Арктике в трех главных областях (priority areas) -- экологии и изменениям климата, устойчивому развитию, международному сотрудничеству. Каждая из них содержала подкатегории или более узкие сферы (такие как, например, наука, экономика и инвестиции), в которых были описаны текущие проблемы европейской Арктики (issues) и способы их решения -- собственно шаги Политики (policy response).
Политика стала логическим продолжением и развитием идей, заложенных в Резолюции Парламента об Арктической стратегии ЕС 12.03.20147 (переход на возобновляемую энергетику, привлечение частного бизнеса, синтез науки и образования) и Совместном заявлении 2012 г. (акцент на науку).
Акцент на экологию и международное сотрудничество в Политике дополнен направлением социально-экономического развития Арктики (инвестиции, транспорт) и в гораздо большей степени -- наукой и инновациями. Эти два перспективных направления встречаются в каждой приоритетной области и порой даже дублируются Пункт 1.1 раздела «Изменение климата и безопасность арктической среды», п. 3.4 раздела «Международное сотрудничество по вопросам Арктики».. Еще одной закрепленной в Политике новеллой стала взаимозависимость европейской Арктики и остальной части Евросоюза, интегрированность (во все сферы компетенции) и комплексность развития: для модернизации северного региона необходимо приложить усилия не только в нем, но и во всем Евросоюзе; арктические территории и центральные части Европейского Союза не могут развиваться сами по себе, в отрыве друг от друга (что наглядно продемонстрировано в социально-экономическом разделе Политики).
В международном сотрудничестве по Арктике Евросоюз делает упор на региональный уровень и соответствующие площадки (часто упоминаются арктические страны, Арктический совет, Совет Баренцева/Евроарктического региона и программа приграничного сотрудничества «Северное измерение» Northern Dimension Policy framework document. 2006. 8 p. // European External Action Service. URL: http://eeas.europa.eu/archives/docs/north_dim/docs/nd_framework_ document_2006_en.pdf (дата обращения: 29.03.2020) ; Northern Dimension Policy framework document. 2015. 7 p. // European External Action Service. URL: https://eeas.europa.eu/sites/ eeas/files/northern_dimension_policy_framework_document_updated_28_05_2015.pdf (дата обращения: 29.03.2020).), но также рассматривает потенциал и выгоды кооперации с неарктическими азиатскими странами.
Со времен базового документа арктической политики ЕС 2012 г. Совместное заявление 2016 г сделало большой шаг вперед в качественном и количественном плане. Оно последовательно соединяет настоящее с будущим: изобилует примерами как реализуемых, так и запланированных мер, правовых актов (в меньшей степени). Политика выполнила наказ Заявления 2008 г. «сформировать более четкую, детальную, структурную и скоординированную политику для сотрудничества с арктическими государствами и баланса между приоритетным сохранением арктической среды и устойчивым использованием ее ресурсов» (п. 5).
Однако, призывая ЕС и страны-члены к 39 шагам, Политика приблизилась, но еще не смогла преобразиться в «целостную стратегию и конкретный план действий по участию ЕС в Арктике» -- выполнить требование Парламента в п. 1-2 Резолюции 2014 г. Для этого ей не хватает сроков реализации и четкого институционного контроля за исполнением.
Невыполненные требования и стали заделом для новых, анализируемых в данной статье документов Европейского Союза по Арктике.
Заключения Совета ЕС № 10400/16 по Арктике (20.06.2016)
Свою оценку Политики дал один из его адресатов -- Совет ЕС Council Conclusions on the Arctic. Brussels, 20.06.2016. 10400/16. 5 p. // URL: https://data. consilium.europa.eu/doc/document/ST-10400-2016-init/en/pdf (дата обращения: 29.03.2020). Summaries of EU Legislation: Atypical acts // Eur-Lex: access to European Union law. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/?uri=legissum:ai0037 (дата обращения: 29.03.2020) ; Council conclusions & resolutions // European Council, Council of the European Union. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/conclusions-resolutions (дата обращения: 29.03.2020) ; Comments on the Council's Rules of Procedure. European Council's and Council's Rules of Procedure. Luxembourg: Publications Office of the European Union, March 2016. P. 68-69 ; Blanke H.-J., Mangiameli S. The Treaty on European Union (TEU): A Commentary. Berlin: Springer Science+Business Media, 2013. P 629 ; AiroldiA. The European Union and the Arctic: Main developments July 2008 -- July 2010. Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2010. P. 24 ; RaspotnikA. The European Union and the Geopolitics of the Arctic. Cheltenham: Edward Elgar publishing, 2018. 240 p. ; Hofmann H. C. H., Rowe G. C,. Его заключения, будучи (как и совместные заявления) нетипичным актом институтов ЕС, являются необязывающими документами, выражают единодушное согласие, мнение по определенной теме и служат основой для дальнейших действий11.
Совет в основном поддержал Политику, ссылаясь на свои Заключения о развитии Политики ЕС по Арктическому региону (12.05.2014), ее цели, «тематический и географический акцент» мер (п. 5 Заключений). Но особое внимание он обратил на устойчивое развитие и международное сотрудничество (п. 2 и 3 Политики).
Главным принципом Политики 2016 г. и последующих «интегрированных» документов, по мнению Совета, является и должно оставаться устойчивое развитие (п. 5 Заключений): среди всех сфер, о выполнении которых авторы Политики должны отчитываться перед Советом, особенно выделяются социально-экономическое развитие, экология и климат (п. 12). Для обеспечения устойчивого развития и совместных (как ЕС и стран-членов, так и иных государств) научных исследований Совет рекомендует укрепить взаимодействие инструментов финансирования, упомянутых в п. 1.1 и 2.3 Политики, -- Европейского инвестиционного банка, Европейских структурных и инвестиционных фондов (ESIFs / European Structural and Investment Funds)12, научно-исследовательской инновационной программы Horizon 202013 (п. 7 и 8 Заключений).