Статья: Развитие местного самоуправления региона: проблемы и пути решения

Показателен в этом плане опыт Канады, в которой структура муниципальных образований существует в двух вариантах.

Одноуровневый вариант представлен муниципалитетами, образованными в рамках отдельных поселений (деревень, поселков и городов) и оказывающими полный набор соответствующих услуг их жителям. По экономическим соображениям (для разделения бремени по оказанию отдельных видов услуг между соседними муниципалитетами, которое для каждого из них в отдельности является непосильным) законодательно допускается и широко практикуется межмуниципальная кооперация (например: распространены межмуниципальные соглашения по совместной организации пожарных и дорожных служб).

Двухуровневый вариант структуры муниципальных образований представлен муниципалитетами двух типов: во-первых, поселенческими (как в первом варианте); во-вторых, муниципалитетами, образованными в границах графств и районов, под юрисдикцией которых оказываются более обширные, чем отдельные поселения, территории. Сосуществование муниципалитетов двух уровней основывается на принципах разделения труда и дополнительности. На муниципалитеты поселенческого уровня возлагается ответственность за оказание некоторых наборов услуг, которые не являются универсально-стандартными, а отличаются не только от провинции к провинции, но и в рамках одной и той же провинции.

Муниципалитеты, образованные в границах графств и районах (надпоселенческие муниципалитеты), несут ответственность за оказание услуг, которые по тем или иным причинам не оказываются на поселенческом уровне. Муниципалитеты второго уровня выполняют функции, аналогичные тем, которые в первом варианте реализуются на основе межмуниципальных соглашений.

Реструктуризация муниципалитетов происходит либо по инициативе властей провинций, либо по добровольному согласию с надпоселенческими муниципальными образованиями. В результате в сфере местного самоуправления канадских провинций, наряду с двухуровневой структурой, стала формироваться одноуровневая система укрупненных муниципальных образований.

Укрупненные одноуровневые муниципалитеты образуются путем слияния (объединения) всех расположенных в пределах одного графства или района поселенческих муниципалитетов с образованием единой одноуровневой административно-территориальной единицы, в пределах которой действует единственный орган власти, полностью ответственный за предоставление всех видов услуг на соответствующей территории (графства, района).

В качестве преимуществ одноуровневой системы можно отметить: более высокую экономическую эффективность, обусловленную сокращением численности управленческого персонала и снижением соответствующих расходов; исключение дублирования в выполнении административных функций и устранением бюрократических барьеров; рационализацию процедур предоставления услуг; увеличение масштабов страхования; уменьшение закупочных цен в связи с большими объемами закупок; расширение возможностей применения сложного и специализированного технического оборудования. Расширение налоговой базы в новой структуре создает возможности для повышения уровня и более справедливой организации финансирования предоставляемых муниципальных услуг [12].

В качестве примера рассмотрим бюджетную обеспеченность муниципальных образований сельских поселений Беловского района Кемеровской области в 2013 году (табл. 3).

Характерной особенностью района является то, что на его территории осуществляют производственную деятельность более десятка угольных предприятий. Муниципальные образования сельских поселений, на территории которых осуществляют деятельность названные предприятия, оказались в более выгодном положении, имея профицитный бюджет, перед муниципальными образованиями, не имеющими такой возможности.

Из табл. 3 видно, что существует явная диспропорция в бюджетной обеспеченности муниципальных образований сельских поселений собственными доходами, что влечет за собою разные возможности для их социально-экономического развития и различия в уровне качества жизни населения Беловского района. В тоже время можно наблюдать непонятный настрой глав муниципальных образований -- сельских поселений, имеющих профицитный бюджет, которые иногда отказываются делиться «сверхдоходами» в пользу поселений, испытывающих финансовые затруднения. К сожалению, в настоящий момент действенного механизма изъятия «сверхдоходов» у муниципальных образований не имеется.

Таблица 3 Показатели обеспеченности бюджетов муниципальных образований сельских поселений Беловского района за 2013 год

Предполагалось, что механизм «отрицательных трансфертов», который предусматривает перераспределение части доходов муниципальных образований с высоким уровнем бюджетной обеспеченности для поддержки муниципальных образований с низким уровнем доходов, будет регулировать эти процессы. Но использование этого механизма в настоящий период абсолютно неэффективно по ряду причин.

Одной из таких причин является то, что при расчете «отрицательных трансфертов» учитываются только налоговые доходы бюджетов муниципальных образований. Неналоговые доходы в расчете не участвуют.

Очевидно, что существующая система организации местного самоуправления в настоящий период времени требует серьезной корректировки. И в первую очередь, решение существующей проблемы видится в консолидации финансовых ресурсов, объединение экономически не состоятельных сельских поселений с более крупными, экономически развитыми муниципальными образованиями.

И если корректировка федерального законодательства требует длительной процедуры внесения изменений в законодательство, то в существующих рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, возможен путь преобразования муниципальных образований (ст. 13 п.2 №131-ФЗ), который позволяет устранить возникшие противоречия [13].

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с действующим Федеральным законом.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решением соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (ст.13 п.4 №131-ФЗ).

Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований [14; 15].

В качестве примера приведем опыт объединения слабо обеспеченных муниципальных образований сельских поселений уже упомянутого ранее Беловского района с более обеспеченными в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности. Преобразование было проведено на основе закона Кемеровской области «О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории Беловского муниципального района, и внесении изменений в отдельные законы Кемеровской области» №42-ОЗ от 04.04. 2013 г. [16].

Законом определено: преобразовать путем объединения следующие муниципальные образования, входящие в состав территории Беловского муниципального района: 1) Вишневское сельское поселение и Евтинское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Евтинское сельское поселение с административным центром в селе Евтино; 2) Коневское сельское поселение и Моховское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Моховское сельское поселение с административным центром в селе Мохово; 3) Инюшинское сельское поселение и Старопестеревское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Старопестеревское сельское поселение с административным центром в селе Старопестерево.

В результате преобразования путем объединения, бюджетная обеспеченность муниципальных образований выглядит следующим образом (табл. 4):

Таблица 4 Показатели выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Беловского района*

Рассчитано автором по данным финансового управления Беловского района Кемеровской области

В результате преобразования муниципальных образований сельских поселений, штатная численность муниципальных служащих сократилась на 19 единиц, а расходы на оплату труда с учетом повышения денежного вознаграждения (в связи с изменением группы по установлению должностных окладов), снизилась на 3,7 млн рублей. Количество депутатов сократилось с 57 до 30 человек. Расходы на проведение выборов в муниципальных образований сельских поселений уменьшились на 1,0 млн руб. Преобразование муниципальных образований, указанных в законе, не повлекло за собой изменения границ иных муниципальных образований.

Решением обозначенных проблем развития муниципальных образований, по нашему мнению, является применение маркетингового инструментария, как современной технологии управления развитием муниципальных образований, и как функция управления муниципальным образованием.

В настоящее время, как было отмечено выше, вопросы местного значения, решение которых ложится на органы местного самоуправления и способствующие их устойчивому развитию, невозможно решить за счет традиционных технологий муниципального управления. Новые приоритеты социально-экономического развития муниципальных образований, а именно, смещение акцента деятельности органов управления территорий от прямого производства и предоставления услуг к обеспечению развития предпринимательского сектора и повышения качества жизни населения, требуют применения современных технологий, к которым относится муниципальный маркетинг. Муниципальный маркетинг может стать базовой технологией управления устойчивого развития территорий и как функция управления муниципальным образованием.

В силу того, что муниципальный маркетинг является по своей сути рыночно ориентированной концепцией управления, можно рассматривать применение его как инструмент устойчивого развития региона. Особенно актуализируется роль инструментов коммуникативной политики маркетинга, включая формирование общественного мнения -- РR, формирование спроса и стимулирования сбыта муниципальных услуг, рекламу, а так же прочие комплексные формы содействия продвижению муниципальных услуг.

Многие исследователи муниципальный маркетинг рассматривают через формирование имиджа отдельных муниципальных образований, включая и сельские поселения, а так же через привлечение в муниципальное образование инвестиций и новых экономических агентов, что более близко к такому понятию, как маркетинг территории. Однако, возможности муниципального маркетинга, по нашему мнению, значительно шире. Поэтому, возвращаясь к рассмотрению повышения конкурентных преимуществ и привлечения инвестиций в развитие муниципальных образований, в качестве примера, обратимся к опыту Таштагольского района Кемеровской области, на территории которого (п. Усть-Кабырза) в 2011 году был открыт музей- заповедник «Трехречье». В его составе открылся музейный комплекс «Шорский ГУЛАГ», где посетителям предоставляется возможность ощутить на себе все ужасы пребывания в застенках. Муниципальные власти и инвесторы, вложив свои средства в данный проект, рекламируя его в СМИ различного уровня, убеждены, что необычный музейный комплекс привлечет в Горную Шорию новых туристов, а так же будет востребован традиционной аудиторией здешних гор -- горнолыжниками.