Статья: Развитие местного самоуправления региона: проблемы и пути решения

Развитие местного самоуправления региона: проблемы и пути решения

Лейбутина Е. В.

старший преподаватель кафедры гуманитарных и

экономических наук Беловского филиала

Кузбасского государственного технического

университета им. Т.Ф. Горбачева (г. Белово)

Аннотация

В статье рассматриваются некоторые итоги развития местного самоуправления в регионе. Проиллюстрирована экономическая несостоятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Показано, что преобразование муниципальных образований и применение маркетингового инструментария возможны путем выравнивания бюджетной обеспеченности в рамках существующего законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, экономический потенциал, бюджетная обеспеченность, преобразование муниципальных образований, маркетинговый инструментарий

Реформа местного самоуправления, которая осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ, показала, что задачи, стоящие перед органами местного самоуправления не только не решаются, но и привели к нарастанию неэффективности их деятельности. Возникшие противоречия в рамках местного самоуправления между ресурсами и полномочными обязательствами усилили зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих уровней бюджета.

Основными итогами реформы стали: переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления; создание двухуровневого местного самоуправления; закрепление перечня вопросов местного значения с единым перечнем доходных источников бюджетов муниципальных образований и их расходных обязательств.

За период с 2003 по 2013 годы произошли изменения количества муниципальных образований до и после реформы, как в стране, так и ее регионах [1, 2]. Например, в Кемеровской области на начало 2003 года было 34 муниципальных образования. В результате реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их количество увеличилось в 6,5 раз, что показывает переход от многообразия муниципального управления к его универсализации, от преимущественно одноуровневой системы местного самоуправления к обязательно двухуровневой (Таблица 1).

Одним из положительных моментов реформы стал отказ региональной власти (как в последствии оказалось, практически во всех субъектах Российской Федерации) от пересмотра существующих, на тот период, административных границ районного и поселенческого уровня, которые составили новую систему муниципальной организации.

Как показало время, особенностью муниципальной реформы стали не экономические критерии, которые попросту не были приняты во внимание, а учитывались лишь показатели численности населения [3]. Кроме того, институциональное развитие местного самоуправления в России фактически пошло по двум противоположным направлениям. Необоснованное их дробление, что повлекло за собой значительный рост количества муниципальных образований, и столь же необоснованное их укрупнение. При этом задача оценки экономического потенциала вновь образованных муниципальных образований не ставилась и не рассматривалась.

Значительное увеличение числа муниципальных образований формально приблизило местную власть к населению, для которого стали доступными многие формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения через сходы граждан, местные референдумы. Тем не менее, как показали многочисленные обследования на местах, большого распространения в практике муниципального управления и решения вопросов местного значения эти формы «прямой» демократии так и не приобрели [4]. законодательство муниципальный образование бюджетный

Таблица 1 Численность муниципальных образований в 2003-2013 гг. [1,2]

По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, лишь только 3532 из 20400 поселений способны решать вопросы местного значения самостоятельно, а это 17,8%. Это преимущественно городские поселения, расположенные вблизи центров экономического роста (Липецкая область, Краснодарский край). 17758 поселений (или 82,2%) в Российской Федерации заключили соглашения с муниципальными районами по передаче полномочий. В основном на уровень муниципального района передается решение вопросов коммунального хозяйства, формирования и исполнения бюджета, комплекс полномочий в области градостроительной деятельности.

По оценке Всероссийского совета муниципальных образований, расходные обязательства органов местного самоуправления в России составляют 5 трлн руб., а фактически располагаемые финансовые ресурсы (2012 г.) -- 3,2 трлн руб. Как результат, многие полномочия муниципалитетов остаются лишь формально декларированными и реально не могут быть профинансированы в сколько-нибудь полном объеме [5].

Зеркальным отражением сложившихся проблем в развитии местного самоуправления является Кемеровская область. Область характеризуется высоким неравенством экономических потенциалов муниципальных образований. Ряд муниципальных образований имеют профицитный бюджет (муниципальные образования, на территории которых интенсивно развиваются угольные предприятия). Например, в 2013 году, только в Краснобродском городском округе, Беловском и Прокопьевском муниципальных районах бюджеты сформированы с профицитом.

Анализируя бюджетную обеспеченность муниципальных образований региона собственными доходами, выявлено их большое неравенство. (Таблица 2).

Как видно из таблицы 2 большинство муниципальных образований оказались несостоятельными в финансовом обеспечении. Подавляющее их большинство на сегодняшний день высокодотационны.

Наиболее финансово обеспеченными оказались городские округа. Так бюджетная обеспеченность собственными доходами в Крапивинском районе составила -- 10,4%; Ижморском районе -- 9,7%; Тяжинском районе -- 7,4% [6].

Многие представители научного сообщества (А.Чупрякова, П.Косинский и др.) едины в том, что сложившаяся на практике зависимость не позволяет развиваться местному самоуправлению на уровне сельских и городских поселений, сдерживает инициативу местного сообщества, желание населения участвовать в решении вопросов местного значения, создает искусственную соподчиненность второго уровня местного самоуправления (сельское городское поселение) первому уровню (муниципальный район) [7, С.98].

Таблица 2 Классификация муниципальных образований Кемеровской области по степени обеспеченности собственными доходами, в % за 2013 год

Составлено автором по данным департамента экономического развития администрации Кемеровской области

Низкий уровень доходов муниципальных образований и дотации им, компенсируются встречными финансовыми потоками, что влечет возникновение противоречий между всеми уровнями бюджетной системы. Постоянная нехватка бюджетных средств делает невозможной реализацию конституционного принципа независимости местного самоуправления от органов государственной власти. Такое положение оказывает отрицательно влияние на деятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения и может способствовать формированию у населением неприятия самой идеи местного самоуправления, скептического отношения к деятельности местных администраций, что подтверждается результатами социологических исследований, проводимых как по России в целом, так и в Кемеровской области.

Исследования, проведенные социологической лабораторией Кемеровского государственного университета в 2013 году, выявили, что положительно оценивают деятельность местных администраций всего 5,2%; удовлетворены деятельностью главы муниципального образования -- 9,8%; деятельность местных депутатов -- 4,6%. Положительно относится к местному самоуправлению 26,6%, при этом только 4,1% опрошенных жителей Кемеровской области высоко оценивают готовность своего участия в местном самоуправлении [8].

Следует согласиться с мнением Е. Бухвальда о том, что командные формы взаимоотношений губернаторов с главами муниципальных образований стали управленческой нормой для российских регионов. Основа этого -- не формальная «подчиненность» (это противоречило бы действующему законодательству), а полная экономическая зависимость большинства муниципалитетов от «руки дающего». Соответственно, главы муниципальных образований в своей деятельности рассчитывают на благосклонное отношение регионального начальства, а не на поддержку со стороны населения [9].

В связи с этим, именно бюджетная обеспеченность муниципальных образований собственными доходами, повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений является важной и актуальной задачей в становлении и развитии местного самоуправления, что предопределяет поиск новых возможных решений в рамках существующего законодательства.

Налоговая политика, характер и механизм функционирования налоговой системы, являются одним из важных факторов, оказывающих влияние на основные макроэкономические показатели. Использование налоговых инструментов в процессе регулирования и социального выравнивания, обеспечивают согласование различных социально-экономических структур общества, государства и населения. Изъятие части получаемого дохода в виде налогов напрямую влияют на экономические процессы хозяйствующих структур в рыночных условиях. Современное использование налоговых инструментов в качестве регулятора рыночных процессов тормозится несовершенством существующей системы налоговых отношений [10].

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово -- самостоятельной власти на местах» [11].

Одним из путей решения проблемы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, на наш взгляд, является укрупнение муниципальных образований, которое позволяет не только сократить количество муниципальных образований, но и получить при этом решение проблемных вопросов финансового обеспечения их деятельности и выбрать приемлемую структуру организации. Укрупнение муниципальных образований является характерной тенденцией проявляющейся в европейских странах: Швеции, Дании, Норвегии. Например, в Швеции идет слияние небольших коммун в более крупные структуры. В результате, за последние полвека число муниципалитетов в стране сократилось почти в пять раз.