Соответственно, при непосредственном обнаружении должностным лицом органа государственного строительного надзора достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 9.4 и 9.5 КоАП, или в результате получения информации о таком факте от иных публичных органов или частных лиц, оно должно инициировать предусмотренную КоАП процедуру привлечения виновных лиц к административной ответственности и принятия иных предусмотренных законом мер административного понуждения.
При этом с учетом того, что объективная сторона указанных административных правонарушений не ограничена нарушениями, допущенными лишь в отношении объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, должностное лицо органа государственного строительного надзора должно осуществить вышеуказанные действия в отношении нарушений, допущенных в отношении любых объектов капитального строительства, включая объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома, многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности и прочих, указанных в части 2 статьи 49 ГрК Российской Федерации, а также объектов незавершенного строительства.
Осуществление муниципального контроля методами административного воздействия и с помощью механизмов частноправового регулирования
Одно из стандартных требований, предъявляемых органам местного самоуправления, -- выявление в рамках муниципального земельного контроля каких-либо признаков самовольной постройки, в частности строительства и реконструкции без разрешения, нарушения требований технических регламентов, строительных норм, что не может рассматриваться, по сути, иначе как незаконное присвоение органами (должностными лицами) местного самоуправления полномочий по осуществлению государственного строительного надзора. «Стандартным» такое требование к органам местного самоуправления все чаще становится в силу того, что ряд признаков самовольной постройки: например, возведение здания, сооружения или другого строения на земельном участке, не предоставленном лицу в установленном порядке; возведение здания, сооружения; или возведение какого-либо строения на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, в принципе, возможно и в рамках земельного контроля. В частности, в процессе муниципального земельного контроля могут быть однозначно выявлены такие признаки самовольной постройки как самовольное занятие земельного участка и использование земельного участка не по целевому назначению. Но при этом ряд признаков самовольной постройки (такие как возведение здания, сооружения или другого строения без получения на это необходимых разрешений и возведение здания, сооружения или другого строения с нарушением градостроительных и строительных норм и правил) могут быть установлены исключительно в процессе контроля строительства.
И во всех случаях следует учитывать, что Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение каких-либо вопросов, связанных (прямо или косвенно) с пресечением самовольного строительства и строительного надзора не отнесено к перечню вопросов местного значения, следовательно, полномочий по пресечению такой деятельности, а равно, фактическому осуществлению строительного надзора у органов и должностных лиц местного самоуправления нет. Поэтому в случае выявления признаков самовольной постройки действия должностных лиц органа местного самоуправления должны быть ограничены исключительно следующими мероприятиями:
1) выявление (и фиксация) факта нарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП (самовольное занятие земельного участка) и частью 1 ст. 8.8. КоАП (использование земельного участка не по целевому назначению).
2) направление в территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) на рассмотрение (административное производство) материала для привлечения виновного лица к административной ответственности (составление протокола об административном правонарушении).
Применять какие-либо меры принуждения, и вообще, совершать публично-властные действия органы и должностные лица местного самоуправления при этом не вправе. Непосредственное выявление наличия правонарушения и привлечение к административной ответственности по статьям КоАП является формой государственного строительного надзора, поскольку это прямо предусмотрено нормами Постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 года № 54 (ред. от 25.10.2017) «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (п. 14 Положения и др.). При этом нельзя не отметить, что признаков, по которым ту или иную деятельность можно было бы отнести к проектированию, строительству, реконструкции или капитальному ремонту объектов именно капитального строительства ни нормы КоАП, ни нормы ГрК не содержат -- а это квалифицирующие признаки, их наличие может быть установлено только уполномоченным компетентным органом или должностным лицом и в отсутствие данных признаков привлечение к административной ответственности невозможно.
Аналогичные требования к органам и должностным лицам местного самоуправления периодически можно встретить со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в отношении других вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации или даже вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов -- например, «ведомственный контроль в сфере соблюдения трудового законодательства», который также позиционируется в качестве одной из форм «муниципального контроля». Но при этом общеизвестно, что так называемые «трудовые инспекции» (государственные инспекции труда) являются только и исключительно государственными органами, они находятся в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И именно они в силу норм действующего законодательства осуществляют надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Органы местного самоуправления ни в какой степени данными функциями не наделены и не вправе наделять себя ими путем принятия муниципальных правовых актов. И для того, чтобы выполнить хоть в какой-то степени требования органов государственного власти субъектов Российской Федерации они вынуждены строить свои взаимоотношения с гражданами на принципах частного права, действуя, по сути, в рамках гражданского-правового (т.е. частноправового, а не публичного регулирования).
Так, статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -- ГК) предусмотрена возможность сноса самовольной постройки, что представляет собой форму гражданско-правовой ответственности, направленной на восстановление нарушенного права (так называемая «деликтная ответственность»). Причем способ защиты нарушенного права (механизм его восстановления) выбирается лицом, чье право нарушено, самостоятельно. Исковое заявление о сносе самовольной постройки вытекает из гражданско-правовых правомочий собственника земельного участка или иного владельца вещного права. Частью 1 статьи 222 ГК предусмотрены четыре признака самовольной постройки. Таковыми являются:
1) возведение здания, сооружения или другого строения на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
2) возведение здания, сооружения или другого строения на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта;
3) возведение здания, сооружения или другого строения без получения на это необходимых разрешений;
4) возведение здания, сооружения или другого строения с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Между тем, нельзя не отметить, что в данном случае возникает любопытное пересечение частного и публичного права: самовольное строительство, безусловно, всегда нарушает и общественный порядок, то есть одновременно является и административным правонарушением -- противоправным, виновным действием (бездействием) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Таким образом, достижение стоящей перед муниципалитетом цели -- сноса самовольной постройки, -- возможно, в принципе, и в административном порядке путем контроля исполнения предписания должностного лица государственного строительного надзора об устранении нарушения. Предписание, как известно, есть мера государственного принуждения, характер и объем которой определяется уполномоченными должностными лицами государственного органа в конкретном акте, выдаваемом нарушителю. Об императивности указанного предписания свидетельствует санкция, установленная законодателем в ст. 19.5 КоАП. И такая защита публичных интересов посредством административного преследования за совершение правонарушений рассматриваемого вида, как уже было отмечено выше, является публично-правовой обязанностью органа государственного строительного надзора. И в этом случае вопрос -- можно ли возложить на органы местного самоуправления обязанности по осуществлению государственного строительного надзора или иного строительного надзора в отношении объектов (например, проведение экспертизы проектной документации на объекты индивидуального жилищного строительства, многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности и прочих, указанных в части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации) остается открытым.
Выводы
Выявление самовольного строительства не может быть отнесено ни к целям, ни к задачам муниципального земельного контроля. Соответственно, данные вопросы актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут быть урегулированы. Поэтому пресечение и предупреждение самовольного строительства относится к предмету государственного строительного надзора, поскольку сам процесс строительства относится к предмету строительного надзора, а застройщик является субъектом государственного строительного надзора. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. от 29.12.2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение каких-либо вопросов, связанных (прямо или косвенно) с пресечением самовольного строительства и строительного надзора не относит к перечню вопросов местного значения, а следовательно, полномочий по пресечению такой деятельности и фактическому осуществлению строительного надзора у органов и должностных лиц местного самоуправления нет. Осуществление государственного строительного надзора -- это предмет ведения (функция) органов государственной власти, в которую органы местного самоуправления не входят.
Но именно в такой ситуации могут быть «задействованы» частноправовые «возможности» органов местной публичной власти по решению общественно значимых задач. Речь идет об обращении органа местного самоуправления в суд с исковым заявлением о сносе самовольной постройки -- это возможность, основанная, как уже отмечалось, на нормах гражданского права, так как снос объекта самовольного строительства -- форма гражданской ответственности. Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Выше было указано, что частью 1 статьи 222 ГК предусмотрены четыре признака самовольной постройки: 1) возведение здания, сооружения или другого строения на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; 2) возведение здания, сооружения или другого строения на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта; 3) возведение здания, сооружения или другого строения без получения на это необходимых разрешений; 4) возведение здания, сооружения или другого строения с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Если наличествует первый признак, то надлежащим субъектом по данной категории дел является только собственник земельного участка или иной законный владелец (частноправовое основание). Но деликтом возведение самовольной постройки может быть признано только в той ситуации, в результате которой нарушаются права и законные интересы третьих лиц. В случае же нарушения градостроительных и строительных норм и правил (и не нарушения прав и законных интересов третьих лиц) самовольная постройка не может быть признана гражданским правонарушением. А к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым, а равно, административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (что в данном случае не предусмотрено). Таким образом, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с исковым заявлением о сносе самовольной постройки, но только в случае ее возведения на земельном участке, относящемся к муниципальной собственности.
Рассматривая вопрос о том, в каких случаях обращение в суд с исковым заявлением о сносе самовольной постройки является обязанностью органа местного самоуправления, следует еще раз отметить, что исковое заявление о сносе самовольной постройки вытекает из гражданско-правовых отношений. При этом Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -- гражданами и юридическими лицами. Сам по себе факт участия муниципального образования в гражданских правоотношениях не меняет их гражданско-правовую природу на публично-правовую. Исковое заявление о сносе объекта самовольной постройки также не является публично-правовым по своей природе и непосредственно не связан с выполнением органами муниципального образования властно-распорядительных функций, следовательно, это действие не может быть отождествлено с правами или обязанностями, т.е. полномочиями органа или должностного лица местного самоуправления. Иное толкование данных положений означало бы нарушение принципа равенства участников гражданского оборота, что является неотъемлемым признаком регулирования гражданским законодательством общественных отношений, а также нарушение абсолютного характера правомочий собственника и нарушение принципа неприкосновенности собственности.
Библиографический список / references
1.Avak'yan, S.A. (ed.) (2014) Modem problems of organization of public authority: Monograph. Moscow: Yustitsinform Publ. (in Russian). a.Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография / под ред. С.А. Авакьяна. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с.
2.Balancing Democracy, Identity and Efficiency: Changes in Local and Regional Structures in Europe (Report) (2008) Council of European Municipalities and Rйgions. Copenhagen. Byalkina, T.M. (2016) The constitutional principle of autonomy of local self-government in addressing issues of local importance at the present stage of municipal reform. Constitutional and municipal law. (5), 69-73. (in Russian).
a.Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73. Byshkov, P.A. (2019) Municipal control in the Russian Federation: problems of theory and practice. Diss. Dr. legal sciences. Moscow: RUDN Publ. (in Russian).
b.Бышков П.А. Муниципальный контроль в Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М.: РУДН, 2019. 456 с.